城投债务透视（5）：云南篇
摘要
■云南省债务问题的背景。云南地处中国西南边陲，是全国边境线最长的省份之一，山地占全省总面积的84%。近年来云南基础设施建设取得明显成效，经济实力有所增强，但广义债务规模（地方政府债务余额+发债城投有息负债余额）也持续上升，宽口径债务率处于全国偏高水平。近年来云南的债务问题较受关注，一是区域内少数城投平台涉及非标违约舆情，以弱财政实力的区域为主，二是省级平台受云南康旅等主体舆情影响，2021年以来信用利差持续走阔。
■云南省债务问题的四个特征。（1）债务集中于省级平台。区别于江苏、重庆等区县平台占主导的格局，云南省的城投平台以省级为主。2020年末云南省发债城投有息负债余额为1.6万亿，其中省级平台占62.7%。云南城投平台的债务高度集中于四家主体，云南交投、云南建投、云投集团和云南康旅，占全省城投有息负债的比重达到19.2%、15.5%、15.1%、7.7%。（2）债务规模和负债率居全国中上水平。2021年末云南地方政府债务余额+发债城投有息负债余额为2.7万亿，高于经济体量相似的广西、辽宁等省，与贵州总量相当。从债务压力来看，2021年末云南宽口径负债率为99.2%，宽口径债务率为302.0%，均居全国（从高到低）第6位。（3）区域分化明显。从债务压力和财政实力来看，云南下属市州可分为四类，①财政实力较强且债务压力较小，代表城市为玉溪。玉溪以烟草为支柱产业，财政自给率高于云南多数市州，同时债务率也处于省内较低水平。②债务压力稍高但财政实力较强，代表城市是昆明。昆明城投平台较多，融资较为活跃，其宽口径债务率处于省内较高水平，但昆明的财政实力也远强于云南其他市州。③财政实力偏弱但债务压力不大，代表城市是西双版纳、迪庆等。这些城市财政自给率较低，但债务规模也相对较小。④财政实力偏弱且债务压力较大的地区，代表城市为德宏、保山等，这些城市中部分城投平台涉及非标逾期舆情。（4）部分地区城投债务短期化明显。从债务期限结构来看，德宏、文山、红河的城投平台短期债务占比偏高，在30%以上；昭通、丽江、普洱、玉溪等城投平台的短债占比低于20%。从融资渠道来看，云南的城投平台非标占比多数不高。
■云南省债务问题的化解进展。（1）化解措施。云南省近年来积极化解地方债务风险，出台《云南省政府性债务风险应急处置预案》、《云南省政府性债务管理办法》、《云南省行政事业单位国有资产管理办法》等文件。化债措施主要包括四个方面：①成立政府性债务管理委员会。2017年，云南省在全国率先成立政府性债务管理委员会，负责建立健全规范的政府举债融资、规模控制、政府性债务化解、风险评估预警及应急处置机制。2018年，全省14个州（市）本级、91个县（市、区）也成立政府性债务管理委员会，实现债务统一归口管理。②管控平台债务成本和融资渠道。2020年，根据21世纪经济报道，云南省国资委印发《关于省属企业到期债务情况的报告》，要求省属国企严控新增债务，化解高息债务等。③多渠道筹措偿债资金。如2019年预算执行报告提出，“采取暂停省级计提土地出让收益、加大转移支付等措施，支持州（市）、县（市、区）偿还债务本息。” ④积极化解省属平台债务风险。2019年以来，云南康旅通过股东注资、处置资产、债转股及再融资等方式筹集债务偿付资金。（2）化解效果。2019-2020年，云南城投平台的融资环境有所改善，净融资转正，发债利率也有所回落。2021年以来，受部分省级平台负面舆情影响，净融资有所走弱，仍维持在正区间。
■风险提示：城投融资政策调整超预期，宏观经济超预期，信息搜集不全面等。
正文
1云南省债务问题的背景
云南省地处中国西南边陲，是全国边境线最长的省份之一，有8个州（市）的25个边境县分别与缅甸、老挝和越南交界。云南地形多高原山地，山地面积33.11万平方千米，占全省总面积的84%。近年来云南的基础设施建设取得明显成效，经济实力有所增强，2015-2021年，云南的高速公路里程从4000公里增加到10000公里，跃居全国第二，经济总量也从全国23位上升至18位。
过去几年云南省的广义债务规模（地方政府债务余额+发债城投有息负债余额）持续上升，地方政府债务余额由2016年的6353.2亿元上升至2021年末的10951.7亿元，发债城投有息负债余额由2016年的8967.0亿元上升至2020年末的15963.4亿元，债务率处于全国偏高水平，但受税源单一等因素影响云南的财政自给率一般。
近年云南的债务问题较受关注，主要来自两方面。（1）区域内少数城投平台涉及非标违约舆情，以弱财政实力的区域为主。（2）云南的城投平台以省级平台为主，受云南康旅等主体负面舆情影响，2021年以来主要省级平台的信用利差持续走阔。
2云南省债务问题的四个特征
2.1. 特征一：债务集中于省级平台
区别于江苏、重庆等区县平台占主导的格局，云南省的城投平台以省级为主。2020年末云南省发债城投有息负债余额为1.6万亿，其中省级平台的有息负债达到9932.3亿，占62.7%。除省级平台外，昆明市的城投平台债务规模也相对较大，为3667.2亿，占23.1%，其他城市如昭通、红河、玉溪等城投有息负债规模较小，发行的城投债金额也不高。
云南城投平台的债务高度集中于四家主体。2020年末云南交投、云南建投、云投集团（云南能投为其子公司）和云南康旅，有息负债余额分别为3049.9亿元、2452.2亿元、2396.4亿元和1222.6亿元，占全省城投有息负债的比重达到19.2%、15.5%、15.1%、7.7%，构成云南平台融资主力。
2.2. 特征二：债务规模和负债率居全国中上水平
云南的债务规模和负债率处于全国中上水平，与贵州较为接近。2021年末云南地方政府债务余额+发债城投有息负债余额为26915.1亿，高于经济体量相似的广西、辽宁等省，与贵州总量相当。从债务压力来看，2021年末云南负债率（地方政府债务余额/GDP）为40.3%，居全国（从高到低）第8位，宽口径负债率（地方政府债务余额+城投有息负债余额/GDP）为99.2%，居全国（从高到低）第6位；宽口径债务率（地方政府债务余额+城投有息负债余额/综合财力）为306.4%，居全国（从高到低）第6位。
2.3. 特征三：区域分化明显
从债务压力和财政实力来看，云南下属市州可分为四类。（1）财政实力较强且债务压力较小，代表城市为玉溪。玉溪以烟草为支柱产业，财政自给率高于云南多数市州，同时债务率也处于省内较低水平；（2）债务压力稍高但财政实力较强，代表城市是昆明。昆明城投平台较多，融资较为活跃，其宽口径债务率处于省内较高水平，但昆明的财政实力也远远强于云南其他市州，达到74.3%，明显高于云南平均29.4%的水平；（3）财政实力偏弱但债务压力不大，代表城市是西双版纳、迪庆等。这些城市财政自给率较低，但债务规模也相对较小。（4）财政实力偏弱且债务压力较大的地区，代表城市为德宏、保山等，这些城市中部分城投平台涉及非标逾期舆情。
2.4. 特征四：部分地区城投债务短期化明显
从债务期限结构来看，德宏、文山、红河的城投平台短期债务占比偏高，在30%以上；昭通、丽江、普洱、玉溪等城投平台的短债占比处于较低水平，低于20%。
从融资渠道来看，云南的城投平台非标占比多数不高。昆明、红河、楚雄城投平台非标融资平均占比相对最高，为9.5%、9.0%、7.4%，其余市州均在5%以下。
3
云南债务问题的化解进展
3.1. 化解措施
云南省近年来积极化解地方债务风险。2017年，云南省人民政府办公厅印发了《云南省政府性债务风险应急处置预案》，建立了政府性债务风险评估和预警机制，制定了Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四级债务风险事件标准。同年，云南省人民政府制定了《云南省政府性债务管理办法》。2020年，云南省政府办公厅印发《云南省行政事业单位国有资产管理办法》，明确有政府性债务、隐性债务的行政事业单位国有资产收益，在申请预算安排国有资源（资产）有偿使用成本性补助时，可用于化解本单位债务。2022年3月云南省政府网站公布中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅印发了《云南省缓解基层财政困难三年行动计划》，要求防范化解地方政府隐性债务风险，妥善处置和化解隐性债务存量。
具体来看，近年来云南化债措施主要包括四个方面。
（1）成立债务管理委员会。2017年，云南省政府在全国率先成立政府性债务管理委员会，负责建立健全规范的政府举债融资、规模控制、政府性债务化解、风险评估预警及应急处置机制。2018年，全省14个州（市）本级、91个县（市、区）也成立政府性债务管理委员会，实现债务统一归口管理。
（2）管控平台债务成本和融资渠道。2020年，根据21世纪经济报道，云南省国资委发布《关于省属企业到期债务情况的报告》，要求所有省属国企严控新增债务，化解高息债务。对信托、资管等非标融资进行置换或归还，管控省国企之间相互借款、担保等。
（3）多渠道筹措偿债资金。如2019年预算执行报告提出，“采取暂停省级计提土地出让收益、加大转移支付等措施，支持州（市）、县（市、区）偿还债务本息。”
（4）积极化解省属平台债务风险。2019年以来，云南康旅通过股东注资、处置资产、债转股等方式筹集债务偿付资金。
3.2. 化解进展
2019-2020年，云南城投平台的融资环境有所改善，净融资转正，发债利率也有所回落。2021年以来，受部分省级平台负面舆情影响，净融资有所走弱，仍维持在正区间。
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