行政机关对政府信息是否构成商业秘密负有审查和举证职责｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
原告王淑云，女，汉族，1955年1月23日出生，住北京市丰台区。
原告陈宝均，男，汉族，1955年8月13日出生，住北京市丰台区。
原告张国栋，男，汉族，1960年3月28日出生，住北京市大兴区。
原告梁万芬，女，汉族，1953年7月6日出生，住北京市丰台区。
原告韩宝光，男，汉族，1960年10月31日出生，住北京市丰台区。
原告孙鹏涛，男，汉族，1956年8月11日出生，住北京市东城区。
被告北京市东城区住房和城市建设委员会，住所地北京市东城区新中街19号。
法定代表人张晓峰，主任。
委托代理人杨慧，北京市东城区住房和城市建设委员会工作人员。
委托代理人孙瑜，北京天驰君泰律师事务所律师。
被告北京市东城区人民政府，住所地北京市东城区钱粮胡同3号。
法定代表人金晖，区长。
委托代理人胡耀斌，北京市东城区人民政府干部。
诉讼记录
原告王淑云、陈宝均、张国栋、梁万芬、韩宝光、孙鹏涛不服被告北京市东城区住房和城市建设委员会（以下简称东城住建委）信息公开告知行为及被告北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月10日立案后，于法定期限内向二被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月17日公开开庭审理了本案。六原告，被告东城住建委之委托代理人杨慧、孙瑜，被告东城区政府之委托代理人胡耀斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
案件基本情况
2019年12月24日，被告东城住建委作出（2019）第327号《北京市东城区住房和城市建设委员会信息公开答复告知书》（以下简称327号告知书），主要内容为：六原告申请的内容为：东城区政府（2014年）委托会计师事务所对中通公司进行审计的审计报告。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十二条之规定，被告东城住建委于2019年11月11日就六原告所申请信息向第三方北京中通房地产开发有限公司（以下简称中通公司）书面征求了意见。现已收到第三方向被告东城住建委反馈不予同意公开的意见。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条和第三十六条第（三）项之规定，现告知六原告所申请信息不予以公开。
2020年3月11日，被告东城区政府作出东政复字［2020］4号《北京市东城区人民政府行政复议决定书》（以下简称4号复议决定）：认为经其审查，被告东城住建委具有负责对本辖区内该行政机关政府信息公开的日常工作的法定职责。被告东城住建委在收到六原告的信息公开申请后审查研究并征求第三方意见，在第三方不同意公开且有合理理由的情况下，被告东城住建委在法定期限内告知六原告该政府信息涉及商业秘密不予公开，履行了政府信息公开的相应法定职责，并无不当。被告东城住建委作出的327号告知书认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持被告东城住建委作出的327号告知书。
六原告诉称，六原告申请公开的东城区政府（2014年）委托会计师事务所对中通公司进行审计的审计报告，包含有六原告于2008年与中通公司签订回迁协议时缴纳的回迁房购房款的去向信息。至2014年6月29日，中通公司因两次违约被东城区政府清退，中通公司未向六原告交付回迁房，购房款的去向与中通公司的商业秘密完全无关。被告东城住建委作出的327号告知书没有事实依据，亦未提出任何证据予以证明。被告东城区政府作出的4号复议决定维持上述告知书亦是错误的。二被告拒绝公开六原告申请公开的信息，是为掩盖自己的重大过失。因此，六原告提起诉讼。要求依法撤销被告东城住建委作出的327号告知书，公开六原告所申请公开的信息；撤销被告东城区政府作出的4号复议决定。
六原告在法定期限内向本院提交并当庭出示的如下证据：
1.回迁协议和补充协议；
2.被告东城区政府2014年6月29日公开信；
3.被告东城住建委与中通公司的《终止合作协议》；
证据1-3证明事实中通公司两次违约被东城区政府清退，卷走原告购房款，与中通公司的商业秘密无关。
4.京发改（2005）779号《立项批复》；
5.中通公司银行存款证明；
证据4、5证明住建委向无资质、无房源、无资金的中通公司核发《拆迁许可证》拒不公开审计报告是隐瞒重大过失。
6.2014年6月29日的视频；
7.四中院（2018）1144号行政判决书和北京市高院（2019）4473行政判决书；
8.被告东城区政府（2018）71号信息公开答复告知书；
9.327号告知书；
10.4号复议决定；
证据6-10证明被诉行政行为。
被告东城住建委辩称，被告东城住建委具有向六原告作出327号告知书的法定职责，所作的327号告知书内容正确、理由充分、程序合法、适用法律依据正确，请法院依法驳回六原告的诉讼请求。
被告东城住建委在法定举证期限内向本院提交了作出被诉行政行为的如下证据：
1.《北京市政府信息公开申请表》，证明被告东城住建委收到申请人的政府信息公开申请，接收日期为2019年10月30日。
2.（2019）第327号—回《登记回执》及邮寄单据，证明被告东城住建委于2019年11月1日依法向申请人出具登记回执，明确答复期限。
3.（2019）第327号—征《第三方意见征询函》及邮寄单据，证明因被申请公开的信息设计第三方的商业秘密，公开可能会损害其合法权益，故被告东城住建委于2019年11月8日已书面征求第三方意见。
4.（2019）第257—1号《北京市东城区住房和城市建设委员会信息公开告知书》及邮寄单据，证明2019年11月19日被告东城住建委依法向申请人出具第三方征询的告知书并邮寄送达。
5.《北京中通房地产开发有限公司复函》：
6.《公司档案管理规定》：
证据5、6证明2019年12月2日第三方回函明确表示：1、被申请公开的信息涉及商业秘密。2、被申请公开的信息所涵盖的内容之间具有不可分割性。不同意公开被申请公开的信息。为支持其上述观点，第三方向被告东城住建委提交了相关证据材料。
7.（2019）第327号—延《政府信息延长答复期告知书》及邮寄单据，证明被告东城住建委于2019年12月19日依法向申请人出具延期答复告知书并邮寄送达。
8.被告东城住建委《关于陈宝均等6人已申请公开问题专题会的备忘录》，证明被告东城住建委于2019年12月13日针对被申请人申请事项进行了研究，形成会议备忘录，并于2019年12月9日印发。
9.327号告知书及邮寄单据，证明被告东城住建委2019年12月30日依法对申请人信息公开进行答复并邮寄送达。
10.东政复字（2020）4号《行政复议答复通知书》：
11.4号复议决定;
证据10、11证明东城住建委于2020年1月16日收到被告东城区政府受理申请行政复议的通知，依法按期提交书面答复及有关证据材料。2020年3月11日，被告东城区政府经审理决定维持被告东城住建委作出的信息公开答复行为。
被告东城区政府辩称，被告东城区政府作出的4号复议决定符合法定程序，认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，符合《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十七条、第二十八条、第三十一条等相关规定。综上，被告东城区政府请求依法驳回六原告的诉讼请求。
被告东城区政府在法定举证期限内向本院提交并当庭出示了如下证据：
1.申请人提交的行政复议申请书、相关证据材料，证明行政复议申请内容及时间。
2.答复通知书及送达回证，证明依法通知住建委提交行政复议答复。
3.行政复议决定书及送达回证，证明依法作出行政复议决定，并在法定期限内送达当事人。
4.住建委答复意见书、相关证据材料，证明答复内容及相关证据。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：六原告及二被告提交的证据中的327号告知书和4号复议决定系本案被诉行政行为，本院不作为证据进行认证；六原告提交的证据1、2、3、7、8，被告东城住建委和被告东城区政府提交的其他证据，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实，取得方式合法，与本案具有关联性，本院均予以采纳。六原告提交的证据4、5，与本案不具有关联性，本院不作认定。
根据以上有效证据及当事人陈述，本院查明以下事实：被告东城区政府2019年3月进行政府机构改革，原东城区政府的派出机构北京市东城区人民政府重大项目协调办公室职责由被告东城住建委承担。
六原告于2019年10月30日向被告东城住建委提出信息公开申请，要求获取“东城区政府（2014年）委托会计师事务所对中通公司进行审计的审计报告。”当日，被告东城住建委出具了《登记回执》。同年11月8日，被告东城住建委向中通公司发出《第三方意见征询函》，内容为六原告提出要求公开的政府信息涉及中通公司的信息，现根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条、第三十二条的规定向中通公司书面征求意见。
2019年12月2日，中通公司在不同意向申请人提供一栏上划勾并提交了《复函》及《公司档案管理规定》。中通公司《复函》主要内容为：一、该审计报告是东城区政府为了与我方进行宝华里项目结算单方聘请的第三方机构结算对我司做出的审计报告，我方对该报告的客观性和公正性并不认可，该审计报告不是项目结算依据；另外该审计报告载明的项目开发成本支出、项目相关支出及项目利润等多项信息均系我司商业秘密，依法应当予以保护。若公开该报告将对我司商业秘密造成损害。因此，我司不同意公开该审计报告。二、相关依据和说明。（一）‥‥‥。（二）事实依据。第一，截止目前，该审计报告不为公众所熟知。自我司2015年取得审计报告至今，并未将该审计报告通过任何公众媒体平台或公开渠道进行公开，且我司持有的审计报告文本一直由负责档案管理人员予以封闭式保存。第二，审计报告中记载的内容具有商业价值及实用性。审计报告中明确记载我司对于宝华里危旧房改造项目的会计财务等相关信息，包括项目开发成本支出（如前期费用、拆迁补偿及相关费用、财务费用、利润或管理费用等）；项目开发成本相关支出（如逾期周转金等）；其他成本费用（如管理成本、股权收购支出、合作开发费用等）等体现我司运营宝华里危旧房改造项目核心商业价值的体现。且相关数据具有极强的商业实用性。因此，该审计报告所载内容具有商业价值及实用性且无法进行区分处理，公开审计报告的行为将有损于我司商业利益。第三，审计报告中记载的内容系我司项目相关重要经营信息。如上文所述，该审计报告内容中包含的项目开发成本支出；项目开发成本相关支出；其他成本费用等均为我司经营项目的重要信息，是我司投资、收益、管理、风险防控等经营活动的真实体现。因此，该审计报告所载内容系我司项目相关的重要经营信息，且无法进行区分处理。第四，我司对于该审计报告已经采取必要的保密措施。根据《公司档案管理制度》第三条，第五条第一款、第六款严格妥善保管。因此，该审计报告属于公司机密（商业秘密），若公开该审计报告将违反公司制度规定并致使相关人员受到责任追究。目前该审计报告确由我司档案管理人员依上述制度保存，并严格按照公司档案管理制度对审计报告采取了必要的保密措施。第五，我司不认可该审计报告认定的结论，且做出该审计报告的瑞华会计师事务所因长期出具虚假报告而被证监会处罚，其做出的审计报告也不具有可信性。相关工作仍需后续进一步会商、沟通。土地一级开发成本核算尚未经有关部门对项目成本进行审核确定，不应该将该审计报告作为政府信息对外公示。第六，审计报告内容除涉及我司商业秘密外，还涉及大量被拆迁人的拆迁安置信息，该信息应属于被拆迁人的个人隐私，且无法进行区分处理。因此，为维护相关权利人的个人隐私，贵单位也不应将审计报告作为政府信息对外公示。四、由此可知，由于审计报告涉及我司商业秘密，被拆迁人个人隐私，公开审计报告将会对我司及被拆迁人合法权益产生不利影响。因此，我司建议，贵单位依据上述条款规定，不予公开审计报告。
2019年12月10日，被告东城住建委向六原告出具《政府信息延长答复期告知书》，并邮寄给六原告。
2019年12月13日，被告东城住建委召开会议，研究涉案信息公开申请涉及商业秘密情况、不会开是否会对公共利益造成重大影响、是否可将相关信息进行区分处理等问题，最终形成不予公开的结论。
2019年12月24日，被告东城住建委作出327号告知书，并邮寄送达六原告。
六原告不服327号告知书，向被告东城区政府申请行政复议。2020年1月13日，被告东城区政府收到六原告提交的行政复议申请。2020年1月16日，被告东城区政府作出《行政复议答复通知书》并送达被告东城住建委。2020年1月22日，被告东城住建委向被告东城区政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料、依据。2020年3月11日，被告东城区政府作出4号复议决定，维持了被告东城住建委作出的327号告知书。2020年3月12日，被告东城区政府将4号复议决定向六原告邮寄送达，并直接送达被告东城住建委。六原告不服，向本院提起行政诉讼。
另查，2018年4月11日，王淑云等16人向被告东城区政府提交政府信息公开申请，要求获取“东城区政府（2014年）委托会计师事务所对中通公司进行审计的审计报告”。2018年8月23日，被告东城区政府作出东政公开（2018）第71号《东城区政府信息公开答复告知书》，告知王淑云等16人，被告东城区政府依法征求了中通公司的意见，中通公司认为该信息涉及其商业秘密，不同意公开，经研究，被告东城区政府认为该信息不公开不会对公共利益造成重大影响，王淑云等16人申请的公开的信息本机关不予公开。王淑云不服，向北京市第四中级人民法院提起行政诉讼。北京市第四中级人民法院于2019年3月20日作出（2018）京04行初1144号《行政判决书》，判决撤销被告东城区政府作出的《告知书》，要求被告东城区政府于法定期限内针对原告的政府信息公开申请重新作出行政行为。被告东城区政府不服提出上诉，北京市高级人民法院于2019年8月29日作出（2019）京行终4473号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持一审判决。
裁判分析过程
本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条，被告东城住建委作为东城区的行政机关，具有依行政相对人的政府信息公开申请作出相应行政处理的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条，被告东城区政府负有对被告东城住建委作出的327号告知书提起行政复议予以受理、审查并作出处理的法定职责。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条规定：“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。”第三十二条规定：“依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。”第三十七条规定：“申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。”根据上述规定，涉及商业秘密的政府信息并非一律不应公开的政府信息，行政机关以政府信息涉及商业秘密为由决定完全不予公开的，行政机关对于政府信息是否涉及商业秘密负有审查职责。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，行政机关以政府信息涉及商业秘密为由不予公开，公民、法人或者其他组织对此不服提起诉讼的，行政机关应当就其作出的不予公开该政府信息的行政行为承担举证责任。
根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条规定，本法所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息、经营信息等商业信息。因此，行政机关在审查相关政府信息是否构成商业秘密时，应当审查其是否能够满足该法规定的商业秘密的构成要件。考虑到权利人实际管理和使用相关信息，因此是否构成商业秘密往往需要由第三方自行提供相关证据予以佐证，因此，在信息公开的行政程序中，行政机关可以要求第三方向其提供相关证据以协助其对政府信息是否构成商业秘密进行审查，但最终审查确认和举证的职责仍在行政机关。
第三方以相关政府信息涉及商业秘密为由不同意公开，需结合“商业秘密”的构成要件说明涉及其公司商业秘密的具体理由。本案中，被告东城住建委收到本案政府信息公开申请后，向中通公司征求了意见，该公司回函不同意公开，但其在回函中说明审计报告的内容涉及其公司商业秘密的具体理由并不充分，不能完全符合“商业秘密”的构成要件。被告东城住建委亦未充分说明该审计报告内容涉及商业秘密的具体理由并提供相应证据。此外，如果对政府信息可以进行区分处理，则行政机关应当公开可以公开的信息内容。本案中，被告东城住建委并未充分说明不能区分处理的具体理由，亦未提交相关证据。鉴此，被告东城住建委以涉案信息构成商业秘密为由，决定全部不予公开，但未能充分说明其判断的依据与理由，亦缺乏相应的证据支持。被告东城住建委作出的327号告知书认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销，被告东城区政府作出的4号复议决定一并应予撤销。
根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款的规定，被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开；尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。可见，人民法院径行判决行政机关公开政府信息的前提条件在于行政机关不予公开决定违法，相关政府信息依法应予公开且无需行政机关调查、裁量。本案中，尽管被告东城住建委对所申请公开“东城区政府（2014年）委托会计师事务所对中通公司进行审计的审计报告”作出327号告知书因认定事实不清而应予撤销，但该审计报告是否存在依法不应公开或不应全部公开的情形，尚需行政机关调查、裁量，因此本案并不具备径行判决公开涉案政府信息的法定条件，但被告东城住建委应当依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，在法定期限内针对该政府信息公开申请进行审查，并依法重新作出答复。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款的规定，判决如下：
裁判结果
一、撤销北京市东城区住房和城市建设委员会作出的（2019）第327号《北京市东城区住房和城市建设委员会信息公开答复告知书》；
二、撤销北京市东城区人民政府作出的东政复字［2020］4号《北京市东城区人民政府行政复议决定书》；
三、被告北京市东城区住房和城市建设委员会于本判决生效后在法定期限内针对原告王淑云、陈宝均、张国栋、梁万芬、韩宝光、孙鹏涛的政府信息公开申请重新作出行政行为；
四、驳回原告王淑云、陈宝均、张国栋、梁万芬、韩宝光、孙鹏涛的其他诉讼请求。
案件受理费五十元，由被告北京市东城区住房和城市建设委员会负担（于本判决生效之日起七日内交纳）。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于北京市第二中级人民法院。
审判长 陶悦迪
审判员 刘钧强
审判员 黄琼惠
二〇二〇年十一月十九日
书记员 徐姗姗
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