农村土地法律研究之指标交易——以重庆地票制度为例
一．农村集体建设用地土地出让
与地票制度
2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议闭幕，《土地管理法》（修正案）获会议表决通过。新修改的《土地管理法》对农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地管理的法律规定作出若干调整，这是自2015年以来开展农村土地“三项改革”试点的一项重要的制度性成果。
“三项改革”中，农村集体经营性建设用地入市改革进展最为明显，也被外界认为是这次修法工作的最大亮点。本次修法中，在集体经营性建设用地方面，改变了过去农村的土地必须征为国有才能进入市场的问题。同时，在集体建设性用地入市时，法律要求必须由村民代表大会，或者村民会议三分之二以上的成员同意才能入市。这是土地管理法一个重大制度创新。但是本次土地管理法的修订，对于本文提及的指标交易或称地票制度，尚未涉足，这也是未来进一步丰富农村集体建设用地出让类型、增强农村集体建设用地入市活力的一个发展方向。总体而言，农村集体建设用地出让的类型有两种：实物出让和指标出让。实物出让，指的是集体土地的所有权人在土地之上设立建设用地使用权，并将之有偿让与使用权人，即土地使用权人可以直接获得相应的集体建设用地使用权。指标出让则产生于建设用地增减挂钩试验，集体建设用地被复垦为耕地后，新增耕地转化为新增建设用地的挂钩指标，指标所有人可以在项目开发区内占用等量耕地用于建设，以此达到耕地占用动态平衡。新增建设用地的挂钩指标所有人将指标有偿让与他人，使其他主体获得异地使用相应建设用地的资格，即为指标出让。指标出让即为本文所指的地票制度。
《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”源于此规定，我国实行严格的耕地占补平衡原则，即新增建设用地必须保证耕地不减少。在此基础上，虽然工业化进程加快以及城镇化发展，建设用地的需求不断提高，除了能够将未利用地逐步改造为建设用地以外，新增建设用地似乎看不到太大的出口，供需矛盾逐步凸显。但随着实践的发展，指标交易作为一种制度创新得到了迅速发展。
2008年，重庆市出台了《重庆农村土地交易所管理暂行办法》（渝府发[2008]127号文件），率先在全国范围内试点。2008年12月4日，重庆玉豪龙实业（集团）有限公司成为第一个“吃螃蟹的人”，该公司以2560万元拍下第一张地票，2010年2月4日，媒体称该公司已经“兑现”地票。
由于重庆市的地票制度出台最早，亦有较为完善的配套措施和实践经验，因此，本文所述地票制度以重庆市的地票制度作为研究范本。
二．地票的法律性质
依据《重庆农村土地交易所管理暂行办法》第十八条及其他相关规定，所谓地票，是指将农村集体建设用地复垦为耕地后，可在城市或者近郊区等其他地方用于建设的土地指标的书面凭证。从上述地票的概念可以得知，地票不是“土地”的“票据化”，也不是“农村土地承包经营权”或“农村建设用地使用权”的“票据化”，而是指农村集体建设用地经复垦和验收后所产生“指标”的票据化。因此，地票的实质就是指标，地票的交易就是指标的交易。地票制度的产生虽然没有直接的法律规定，但其与以下土地法律制度密切相关：一是土地用途管制制度和农用地转用审批制度。如果想要将农用地转为建设用地，需要经过层层严格审批。但地票运行过程中涉及的是集体建设用地转为农用地，这种行为是否需要经过批准目前没有规定。土地用途管制制度的宗旨是对耕地实行特殊保护，而将集体建设用地转为农用地，则是一种应受国家政策倡导的行为。二是耕地占补平衡制度。地票制度采用了“先复垦后交易”的模式，也可以说是“先补后占”的模式，就是在把农村建设用地变更为耕地之后才能在城市新增建设用地，从而达到切实保护耕地的目标。三是土地规划制度与土地利用年度计划管理制度。在土地利用总体规划期限之内，建设用地总量必须在确定的控制指标的范围之内，耕地保有量则不得低于所确定的控制指标。这就通过指令性管理的方法限定了新增建设用地计划指标，将其作为不得突破的标准。事实上，釆用缩小农村建设用地的范围来扩大城市建设用地范围、而不挪用土地利用总体规划和土地利用年度计划的控制指标正是地票制度的优势。
三．地票运行的程序
根据《重庆农村土地交易所管理暂行办法》第十九条、第二十四条、第二十五条关于“指标产生程序”、“指标交易规则”、“交易价格指导”的规定，重庆地票从产生至交易，再到最终的指标落地需经历以下环节：
第一步，规划布局及立项申请。
在市国土资源行政主管部门依据土地利用总体规划、城镇规划，编制完成城乡建设用地挂钩专项规划并经市人民政府批准后，有复垦意愿的农村集体经济组织、农民家庭或者拥有土地权属的其他组织向建设用地所在区县（自治县）国土资源行政主管部门提出土地复垦立项申请。
第二步，复垦及验收。
土地复垦权利人向国土资源行政主管部门提出的土地复垦立项申请经批准同意后，则由国土资源行政主管部门所属的土地整治公司筹措资金，将申请人的宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地平整为适合农业生产的耕地。
土地复垦完毕后，复垦方则向区县（自治县）国土资源行政主管部门提出农村土地复垦质量验收申请，取得指标凭证，就预示着地票产生了。
第三步，地票交易价格确定。
指标交易的基准交易价格由市人民政府在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上确定，地票基准价全市统一。
第四步，交易。
重庆市农村土地交易所是开展地票交易的固定场所。所有法人和具有独立民事能力的自然人，均可通过公开竞价购买地票。地票交易总量实行计划调控，原则上不超过当年国家下达的新增建设用地计划的10%。
第五步，地票落地。
通过重庆农村土地交易所公开交易竞得地票的权利人，可以在新增建设用地使用权“招拍挂”时参与竞买。竞买人如果竞得相应地块的使用权，购买地票时所支付的资金，就可以用来冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费；若没有竞得相应地块的建设用地使用权，则将竞买人在购买地票时支付的本金返还地票持有人。
四．地票质押
自2008年底重庆实施地票制度至今，重庆地票交易只开放了一级市场，为了逐步开发地票交易二级市场，重庆农村土地交易所一直在探索开发地票二级市场问题。
2009年12月27日，为了规范地票质押和控制地票质押风险，重庆农村土地交易所与中信银行重庆分行、招商银行重庆分行分别签订了《地票质押合作协议》，探索地票的质押贷款。
但截至今日，付诸报端实现地票质押贷款的报道仅有一例。地票作为今后的拿地指标，既不是实物，也不属于传统类型上的权益，成为实现地票质押贷款中难以跨越的难点问题。
五．地票制度运行的缺陷
1. 地票落地难
地票落地情况决定了地票持有人的利益以及购买地票的积极性。然而拍得地票后，地票持有人只拥有对城市郊区地块的选择权，并不享有优先购买权。
首先，地票持有人要找一块既符合自身发展需要又符合土地利用规划与城市规划且尚未被国家征收的地块，还得满足市场的开发需求，其次，地票申请者向政府申请，政府需要按照规定对符合条件的地块进行征收，并进入招拍挂程序；最后，在招拍挂中地票持有者要和其他看中该地块的市场主体一同竞争，如地票持有者未拍得地块，政府将从拍卖价中扣除地票价格还给地票持有人，但返还的只有本金。
由此，招拍挂环节缺乏准入制度，成为制约地票制度发展的痛点。地票持有人仅拥有对相应地块的选择权，因此在地票的竞购环节所有的需地企业都是平等的竞购者，无需任何附加条件都可以参与到地票的拍卖活动中。如果在招拍挂环节中不设立任何门槛，就会出现既有持有地票的竞购者也有并未参与拍卖地票而直接进入招拍挂环节的竞购者，这样一来对于持有地票的竞购者来说肯定是不公平的。可见地票持有人并不具备法律意义上的优先购买权，并没有真正保障地票持有人的利益，这会使得现实交易过程中，各企业对地票的购买积极性不高，严重制约了地票制度的发展。
此外，重庆市规定，竞拍到地票的企业和个人在两年之内必须使地票落地，而地票的二级市场又没有开放，这就造成了一部分地票不能落地，建设用地指标闲置。
2. 农民利益难以得到保障，且复耕质量堪忧
重庆市已经实施的地票制度，虽然规定了农民和农村集体经济组织可以申请自行复垦，但农村建设用地复垦工作量大、情况复杂、涉及面广、资金占用量大，是一个系统工程。以重庆为例，重庆复垦每亩土地的成本在四万元到五万元左右，农民很难筹集到大量现金，农村居民个人乃至农村集体经济组织都不具备进行复垦所需要的资金条件和技术条件。[1]因此，基于“先复垦后交易”的地票制度，农村土地的复垦工作基本上是由政府的土地整理公司完成的，必备资金的缺乏，使得农民或农村集体天然不具备和土地整理公司平等协商的地位。目前重庆地票制度中关于地票价款分配的具体规定是先从地票所得价款中扣除成本，包括复垦费，然后净收益的85%归农民、净收益的15%归农村集体经济组织。从制度表面上看，地票价款的分配比例已经十分明确，而且农民确实可以通过地票交易获得很大收益。尤其是相比由政府直接征地而给付的征地补偿来说，地票交易能给农民带来更大的收益。但是制度规定将地票价格先扣除成本，然后再按照比例分配给农民和农村集体经济组织。由于农民或农村集体需要委托土地整理公司来复垦，那么这个复垦成本的定价权就转移到了土地整理公司身上，且复垦成本也没有明确的参考标准，可能发生基层政府与复垦机构相勾结，虚报复垦成本，损害农民利益的情况。
复垦申请程序复杂，也严重影响了农村居民申请复垦的积极性。以重庆市为例，在符合土地利用总体规划的前提下，如果农民家庭也就是农户申请将其闲置不用的农村宅基地及其附属设施用地复垦，同样需要经过农户所在的集体经济组织的同意后才能进行复垦。这一规定会给村干部进行权力寻租留下可能空间。此外，假如农村集体经济组织申请复垦，也应当出具本集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意复垦的书面材料，在当前大量农民外出务工的情况下想达到三分之二以上成员或者成员代表同意也是非常困难，明显缺乏可操作性。
此外，复垦耕地质量难以得到保证。对于复垦耕地，须先通过区县国土资源部门的验收，然后才能向市国土资源部门申请确认并核发地票。尽管在制度上对于审核程序有较为详细的规定，但对复垦土地进行施工的土地整理公司，与验收的政府部门往往可能有某种利益联系，这种监督关系往往大打折扣。而且在“土地财政”的压力下，地方政府往往更专注于复垦后形成的指标能否顺利换回相应量的建设用地指标，换回用地指标后能否顺利通过“招拍挂”将土地出让，并收取巨额土地出让金用于补充财政收入。对于复垦后的耕地的质量好坏，由于没有直接利益挂钩关系，往往并不十分重视。
六．建设地票二级市场展望
2013 年 11 月，中共中央召开了十八届三中全会，会议最后公布了《中国共产党十八届三中全会全面深化改革决定》(以下简称《改革决定》)。《改革决定》中明确提出了我国关于农村土地改革的政策，其中包括一下几点：第一，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。第二，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。第三，扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。第四，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。第五，完善土地租赁、转让、抵押二级市场。
《改革决定》为我国的土地政策改革指明了方向，开放地票二级市场是我国农村土地改革的一次创新，能够加快减小农村土地和城镇土地的地租级差，增加农民的收益。同时，开放地票二级市场，有利于我国建成统一的土地市场，有利于健全城乡发展一体化机制。所以，开放地票二级市场是地票交易制度进一步的创新，符合农村土地改革的目标，有利于地票交易制度的推广，也有利于我国农村土地改革。
但只有更好地培育地票一级市场，才能为地票二级市场创造更好的市场条件。首先，必须有合理的地票价格机制，建立起地票价格与市场直接挂钩的联动模式；其次，进一步扩大地票交易的规模，提高地票的供给量；第三，借鉴污染物排放权交易制度，完善土地当量问题；第四，建立建设用地“招拍挂”准入制度。
此外，完善的二级市场交易法律制度建设以及全面的信息平台、严格的监督制度，亦是建立起地票二级市场的当务之急。
七.结语
地票交易制度，作为集体土地入市一种形式，突破了农村建设用地难以流转、农村宅基地不能用于非农建设的法律问题，通过激励相应的市场机制，实现了农村建设用地与城镇建设用地之间的交流，此举对于解决我国农村建设用地低效率使用问题、打破城镇发展的土地资源瓶颈，具有较强的现实意义。该交易制度可以使农村多余的建设用地，通过复垦形成指标，进入土地交易中心进行交易，从而有效实现农村土地使用权的流转。
但地票制度如在全国范围内推行，如何调动农民及地票购买方的双向积极性仍需要政府有关部门予以持续关注和研究，对制度予以积极完善。
注释
1：刘朝旭、雷国平：“重庆地票制度施行中存在的问题与对策”，《城乡统筹与农村改革》，2011年第1期。
作者介绍
合伙人
010-5809 1020
zheng.xiaojin@jingtian.com
郑晓槿律师毕业于北京大学，取得法学本科及诉讼法硕士学位，并获取美国明尼苏达大学LLM学位。中国及美国纽约州执业律师。
郑律师的执业领域为房地产开发、房地产投融资、基金投资以及外商投资并购。2009年获得ALB China Law Awards年度最佳房地产交易奖及年度最佳债券交易奖提名，并于2014年被LEGALBAND评选为房地产与建设工程领域后起之秀。
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