解读 | 远程视频询问 异地委托调查取证 行政办案协作新技能你get了吗

近日，公安部印发了《关于修改〈公安机关办理行政案件程序规定〉的决定》（公安部令149号），新修改的《程序规定》将于2019年1月1日起施行。为便于广大民警学习掌握《程序规定》，特将此次修改的条文进行逐条解读。相关条文解读及实务提示为个人观点，仅供参考。

★★★二十五、增加一条，作为第九十二条：“对电子数据涉及的专门性问题难以确定的，由司法鉴定机构出具鉴定意见，或者由公安部指定的机构出具报告。”

【条文解读】本条是关于电子数据鉴定意见和报告的规定。此次修改明确了鉴定主体为司法鉴定机构和公安部指定的机构，主要依据是２０１６年９月９日最高人民法院最高人民检察院公安部联合印发的《关于办理刑事案件收集提取和审查判断电子数据若干问题的规定》（法发（２０１６）２２号）第十七条。

★二十六、将第九十一条改为第一百零七条，第一款第三项中的“其他法律、法规规定”修改为“《中华人民共和国反恐怖主义法》等法律、法规规定”。

【条文解读】本条是关于扣押和扣留的范围、程序及处置的规定。《反恐怖主义法》第二十三条、第四十条、第五十二条明确：公安机关在发现恐怖活动嫌疑人员、涉嫌恐怖活动物品、调查恐怖嫌疑时，依法实施扣押、扣留行政强制措施。故此次修改在第一款第三项加入《反恐怖主义法》设定的扣押、扣留措施。

★二十七、将第九十二条改为第一百零八条，第一款第三项中的“法律、法规规定”修改为“《中华人民共和国反恐怖主义法》等法律、法规规定”。

删去第二款。

【条文解读】本条是关于查封的范围、程序和要求的规定。《反恐怖主义法》第二十八条、第五十二条明确：公安机关在发现极端主义活动、调查恐怖嫌疑时，依法对非法活动场所、嫌疑人员相关财产进行查封。故此次修改在第一款第三项加入《反恐怖主义法》设定的查封措施。

另外，鉴于《行政强制法》第二十三条已规定“当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封”，故此次修改将第二款相同内容删除。

★★★二十八、将第九十五条改为第一百一十一条，删去第三款中的“电子数据存储介质”。

增加一款作为第四款：“对扣押的电子数据原始存储介质，应当封存，保证在不解除封存状态的情况下，无法增加、删除、修改电子数据，并在证据保全清单中记录封存状态。”

【条文解读】本条是关于证据保全决定书与证据保全清单的规定。此次修改将“电子数据存储介质”扣押要求单独列出，新增第四款——对扣押电子数据原始存储介质的封存要求进行了明确，主要依据是２０１６年９月９日最高人民法院最高人民检察院公安部联合印发的《关于办理刑事案件收集提取和审查判断电子数据若干问题的规定》（法发（２０１６）２２号）第八条第二款。

【实务提示】在办理刑事案件中，扣押、封存原始存储介质，应当通过制作笔录，记录原始存储介质的封存状态；但在办理行政案件中，民警只需在证据保全清单中记录封存状态即可。这点需要民警注意。

★★★二十九、增加二条，作为第一百一十三条、第一百一十四条：

“第一百一十三条  公安机关对恐怖活动嫌疑人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产采取冻结措施的，应当经县级以上公安机关负责人批准，向金融机构交付冻结通知书。

“作出冻结决定的公安机关应当在三日内向恐怖活动嫌疑人交付冻结决定书。冻结决定书应当载明下列事项：

“（一）恐怖活动嫌疑人的姓名或者名称、地址；

“（二）冻结的理由、依据和期限；

“（三）冻结的账号和数额；

“（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

“（五）公安机关的名称、印章和日期。

“第一百一十四条  自被冻结之日起二个月内，公安机关应当作出处理决定或者解除冻结；情况复杂的，经上一级公安机关负责人批准，可以延长一个月。

“延长冻结的决定应当及时书面告知恐怖活动嫌疑人，并说明理由。”

【条文解读】第一百一十三条是关于公安机关在调查中对恐怖活动嫌疑人财产采取冻结措施的规定。主要依据是《反恐怖主义法》第五十二条、《行政强制法》第三十条、第三十一条的规定。该条注意采取冻结措施的审批权限（县级以上公安机关负责人批准），以及涉及的两个法律文书：一个是《冻结通知书》，应当及时向金融机构交付；另一个是《冻结决定书》，应当在决定作出的三日内向恐怖活动嫌疑人交付。该条第二款规定了《冻结决定书》应当载明的事项，新版的公安机关行政案件法律文书，也将增加上述文书。

第一百一十四条是关于冻结措施期限的规定。主要依据是《反恐怖主义法》第五十二条、《行政强制法》第三十二条。细心对比《反恐怖主义法》与《行政强制法》相关条款，我们会发现两法对于冻结措施的适用范围、审批权限、措施期限，均有规定，但要求并不一致。执法实践中，如何适用？相对于《行政强制法》来说，《反恐怖主义法》属于特别法，《行政强制法》属于一般法。根据立法法规定，同一机关制定的法律，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。《行政强制法》第三十二条第一款所明确的“法律另有规定的除外”，正是基于“特别法优于一般法”原则的考虑。故公安机关在调查恐怖嫌疑采取冻结措施时，应优先适用《反恐怖主义法》的相关规定。

★三十、将第九十七条改为第一百一十五条，修改为：“有下列情形之一的，公安机关应当立即退还财物，并由当事人签名确认；不涉及财物退还的，应当书面通知当事人解除证据保全：

“（一）当事人没有违法行为的；

“（二）被采取证据保全的场所、设施、物品、财产与违法行为无关的；

“（三）已经作出处理决定，不再需要采取证据保全措施的；

“（四）采取证据保全措施的期限已经届满的；

“（五）其他不再需要采取证据保全措施的。

 “作出解除冻结决定的，应当及时通知金融机构。”

【条文解读】本条是关于证据保全的解除及解除后财物的处理。修改时将原第二款内容与第一款内容进行合并，并删除了原第一款第五项涉及消防管理的内容（即被临时查封的危险部位和场所的火灾隐患已经消除的）。根据本条规定：涉及财物退还的，要立即退还；不涉及财物退还的，也要书面通知当事人。

三十一、增加一节，作为第七章第八节：

★★★★★“第八节 办案协作

【条文解读】此次修改新增了办案协作一节共六条内容，明确了异地执行传唤、异地办理检查、查询，查封、扣押、冻结、远程视频询问、处罚前告知、委托代为调查取证等办案协作的条件、内容、手续等相关工作要求，对充分发挥公安机关在打击违法行为整体职能，提高公安机关办案效率起到积极的推动作用。

★★★★★“第一百一十七条  办理行政案件需要异地公安机关协作的，应当制作办案协作函件。负责协作的公安机关接到请求协作的函件后，应当办理。

【条文解读】本条是关于办案协作程序的概括性规定。根据此条，只要办案单位提出协作请求，相关负责协作的单位应当无条件的配合办理。

【实务提示】制作《办案协作函》，应注意三点：（1）制作主体为办案单位；（2）制作前提是办理行政案件需要异地公安机关协作；（3）记载的内容是需要异地公安机关协作的内容。

★★★★★“第一百一十八条  需要到异地执行传唤的，办案人民警察应当持传唤证、办案协作函件和人民警察证，与协作地公安机关联系，在协作地公安机关的协作下进行传唤。协作地公安机关应当协助将违法嫌疑人传唤到其所在市、县内的指定地点或者到其住处、单位进行询问。

【条文解读】本条是关于异地执行传唤的规定。适用本条注意三个问题：一是办案单位异地执行传唤所要提供的手续，即“两证一函”（传唤证、人民警察证、办案协作函）；二是执行传唤应在协作地公安机关的协作下完成；三是传唤的地点为违法嫌疑人被传唤时所在市、县内的制定地点或者其住处、单位，无需考虑是否是户籍地还是暂住地，防止民警对嫌疑人进行异地传唤。

★★★★★“第一百一十九条  需要异地办理检查、查询，查封、扣押或者冻结与案件有关的财物、文件的，应当持相关的法律文书、办案协作函件和人民警察证，与协作地公安机关联系，协作地公安机关应当协助执行。

“在紧急情况下，可以将办案协作函件和相关的法律文书传真或者通过执法办案信息系统发送至协作地公安机关，协作地公安机关应当及时采取措施。办案地公安机关应当立即派员前往协作地办理。

【条文解读】本条是关于异地办理检查、查询，查封、扣押、冻结与案件有关的财物、文件的规定。适用本条注意两个问题：一是办案单位所要提供的手续，即“一证一函加文书”（人民警察证、办案协作函、相关的法律文书）；二是紧急情况下的“特事特办”，即在紧急情况下，办案单位可以通过传真、执法办案信息系统传送相关材料，由协作地公安机关先行采取措施，避免延误战机。

★★★★★“第一百二十条 需要进行远程视频询问、处罚前告知的，应当由协作地公安机关事先核实被询问、告知人的身份。办案地公安机关应当制作询问、告知笔录并传输至协作地公安机关。询问、告知笔录经被询问、告知人确认并逐页签名或者捺指印后，由协作地公安机关协作人员签名或者盖章，并将原件或者电子签名笔录提供给办案地公安机关。办案地公安机关负责询问、告知的人民警察应当在首页注明收到日期，并签名或者盖章。询问、告知过程应当全程录音录像。

【条文解读】本条是关于对异地违法嫌疑人远程视频询问、处罚前告知的规定。该条修改主要参考了２０１４年５月４日《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理网络犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的意见》（公通字（２０１４）１０号）、《公安机关执法细则（第三版）》中关于通过远程网络视频等方式进行询（讯）问的相关规定，并将远程视频询问扩展到了处罚前告知程序。

适用本条应注意具体流程：

1.询问或告知前，先由由协作地公安机关核实被询问、告知人的身份，以确保程序的真实性和合法性；

2.询问或告知时，办案地公安机关应当制作询问、告知笔录；

3.询问或告知后，办案地公安机关将制作的相关笔录传输至协作地公安机关；

4.被询问、告知人对笔录进行确认并逐页签名或者捺指印，协作地公安机关协作人员签名或者盖章，并将原件或者电子签名笔录提供给办案地公安机关。

5.办案地公安机关警察收到相关笔录后，应当在首页注明收到日期，如“于x年x月x日x时收到”，并签名或者盖章。

6.整个询问、告知过程，应当按规定全程录音录像。

★★★★★“第一百二十一条  办案地公安机关可以委托异地公安机关代为询问、向有关单位和个人调取电子数据、接收自行书写材料、进行辨认、履行处罚前告知程序、送达法律文书等工作。

“委托代为询问、辨认、处罚前告知的，办案地公安机关应当列出明确具体的询问、辨认、告知提纲，提供被辨认对象的照片和陪衬照片。

“委托代为向有关单位和个人调取电子数据的，办案地公安机关应当将办案协作函件和相关法律文书传真或者通过执法办案信息系统发送至协作地公安机关，由协作地公安机关办案部门审核确认后办理。

【法条解读】本条是关于委托异地公安机关代为调查取证的规定。该条修改主要参考了２０１４年５月４日《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理网络犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的意见》（公通字（２０１４）１０号）、《公安机关执法细则（第三版）》中关于跨地域调查取证的相关规定。

本条第一款是关于委托异地公安机关代为调查取证的范围，包括但不限于询问、调取电子数据、接收自行书写材料、进行辨认、履行处罚前告知程序、送达法律文书工作。

本条第二款是关于委托代为询问、辨认、处罚前告知时，办案地公安机关所应提供的材料，即：“列出明确具体的询问、辨认、告知提纲，提供被辨认对象的照片和陪衬照片”，毕竟，请求兄弟单位协助办案，要把前期准备工作做好做扎实，不能当“甩手掌柜”。

本条第三款是关于委托代为调取电子证据时，办案地公安机关所应提供的材料，即：“将办案协作函件和相关法律文书传真或者通过执法办案信息系统发送至协作地公安机关”，当然协作地公安机关也要对相关材料进行审核确认，两地公安机关在此过程中需要密切沟通配合，协商解决相关问题。

★★★★★“第一百二十二条  协作地公安机关依照办案地公安机关的要求，依法履行办案协作职责所产生的法律责任，由办案地公安机关承担。”

【条文解读】本条是关于依法协作而产生法律责任的规定。本条修改主要参考了《公安机关办理刑事案件程序规定》第344条的相关要求（即：协作地公安机关依照请求协作的公安机关的要求，履行办案协作职责所产生的法律责任，由请求协作的公安机关承担）。但笔者认为行政程序规定的该条修改较刑事程序规定第344条虽然只多了“依法”两个字的限定，但更为科学、合理，因为它充分考虑了办案协作中可能出现的协作地公安机关违法违规协作问题，比如协作地公安机关在履行办案协作职责中可能出现的超越委托权限、采取违法手段、违反办案程序等问题，如果对此也让办案地公安机关“埋单”的话，显然不具有合理性。

简而言之，按要求+依法干=办案地来担；反之，按要求+不依法=协作地来担。

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