2008年以来公募基金处罚案例浅析
2008年以来公募基金处罚案例浅析
高雁群 周菲
本文对2008年以来（案例统计至2022年8月末）公募基金监管处罚及刑事处罚案例进行了统计和分析（本文将行政处罚、行政监管措施及自律监管措施统称为“监管处罚”），总结公募基金监管处罚案例特点，以期为今后公募基金管理人及其从业人员履职提供警示，防范监管处罚风险。
一、监管处罚总体情况分析
根据公开信息统计，2008年以来公募基金管理人及其从业人员共收到监管处罚46件（以罚单数量为统计标准，下同），涉及12家基金管理人及32位基金从业人员。
下面从监管主体、处罚对象、处罚事由、处罚措施等角度具体分析如下：
1.从监管主体来看，证监会采取行政处罚及监管措施25件，地方证监局19件，交易所及银行间市场交易商协会采取自律监管措施各1件。
地方证监局处罚案例中，上海证监局、北京证监局、天津证监局处罚较多，占地方证监局处罚合计的68%。
从监管主体处罚的时间分布来看，2008年至2011年，监管处罚的主体仅为证监会，2014年至2017年，处罚主体为证监会及地方证监局，2018年至今，证监会未出具罚单，监管主体主要为地方证监局，上交所及银行间市场交易商协会于2021年各出具一张罚单。
2.从处罚对象来看，对基金管理人的监管处罚12件，对基金从业人员的监管处罚35件（其中一张罚单为机构+个人双罚），机构受处罚占比26%，个人受处罚占比74%。对个人的处罚共涉及32位基金从业人员，其中对8位基金从业人员分别出具2张行政处罚罚单。
3.从处罚事由来看，利用未公开信息交易为监管处罚重灾区，占比最高；其次是未建立完善的内控制度并有效执行及其他违规事项。
注：鉴于一张罚单涉及多项处罚事由，因此按罚单所涉及的处罚事由出现的次数计算。
4.从处罚措施看，行政处罚29件，行政监管措施15件，自律监管措施2件。行政处罚措施主要包括责令改正、警告、罚款、没收违法所得、取消基金从业资格、市场禁入；行政和自律监管措施主要包括出具警示函、责令改正、监管谈话、公开谴责、暂停办理业务等。其中，罚款、责令改正、市场禁入占比较高。
注：鉴于一张罚单涉及多项处罚措施，因此按罚单所涉及的处罚措施出现的次数计算。
二、监管处罚主要特点
（一）利用未公开信息交易占比最高，处罚力度最大
基金从业人员因利用未公开信息交易受到监管处罚多集中于2008年至2015年，2020年至2021年，涉及12名基金经理（含助理，下同）和1名基金公司信息技术部总监，其中7名基金经理被证监会认定为市场禁入者，终身不得从事证券业务或者担任上市公司董事、监事、高级管理人员职务；有4名基金经理被法院追究刑事责任后，被证监会采取市场禁入等行政处罚措施。
（二）内控不完善、信息披露不规范等违规行为引发监管关注
从2015年开始，基金管理人内部控制方面的违规行为引发监管机构关注，处罚事由集中于未建立完善的内控制度并有效执行、从业人员管理不规范、投资行为不符合基金合同约定、未按要求保存资料及合同，公开宣传推介或不当宣传等。2022年，监管处罚事由主要集中于信息披露方面的违规行为，包括信息披露不及时规范完整、未按规定报告重大事项、未按合同约定进行信息披露等。
（三）机构+个人双罚集中于内控、信息披露不规范等方面，对个人处罚中高管占比较高
监管处罚共涉及的12家基金管理人中，针对同一违规事由，有6家基金管理人为机构+个人双罚，违规事由主要包括未建立完善的内控制度并有效执行、人员管理及信息披露不规范等。未对机构进行处罚、仅对相关责任人员采取行政监管措施的罚单有3件（利用未公开信息交易违规事由仅处罚个人），违规事由为固定收益业务中内部控制体系存在不足，公开宣传推介或不当宣传，投资交易系统的系统管理员未对系统测试结果进行审查。
监管处罚共涉及的32位基金从业人员包括20位基金经理或其他基金从业人员及12名高管人员（其中5名为总经理,3名为督察长或监察稽核部负责人）。高管人员多被采取出具警示函、监管谈话、警告、罚款的监管处罚，处罚事由集中在未建立完善的内控制度并有效执行、信息披露、从业人员管理不规范、未按规定报告重大事项、公开宣传推介或不当宣传等方面。
三、监管处罚具体案由
（一）利用未公开信息交易
利用未公开信息交易，违反了有关禁止特定人员直接或者借他人名义持有、买卖股票的规定，违背了基金从业人员对基金及基金份额持有人应负的忠实、勤勉、受托义务，构成了利益冲突行为，损害了有关基金及基金管理人的声誉，损害了基金财产和基金持有人利益。具体案由包括：
1.利用基金经理职务获取的未公开信息泄露给亲属，由亲属操作他人证券账户，该证券账户与基金账户的股票交易行为存在趋同。
2.基金从业人员利用因职务便利获取的内幕信息以外的其他未公开信息，从事与该信息相关的证券交易活动。
3.基金从业人员利用职务便利及所掌握的基金投资决策未公开信息，亲自或通过通信、电话等方式指令他人操作证券账户，先于或同步于自己管理的基金买入或卖出相同股票。
4.利用职务便利获取非公开基金投资与推荐信息，从事股票交易。
5.通过网络下单方式，操作配偶的同名账户进行交易。
6.基金经理将基金管理人将要重仓买入个股的信息泄露给他人，并明示其以当前价位买入。
7.信息技术部总监拥有基金管理人某系统核心数据库账户权限，任职期间利用该账户权限使用办公台式电脑提取查看基金管理人所管理的3个组合账户的历史和实时交易数据,并利用知悉的未公开信息,操作自己实际控制的他人证券账户与基金管理人受托管理的上述3个组合账户趋同交易股票。
（二）未建立完善的内控制度并有效执行
具体案由包括：
1.在参与科创板首次公开发行股票网下询价过程中，询价决策流程不规范，相关内部控制存在缺失。报价决策、复核流程履行不完备，存在事后调整内部报告建议区间、事后补签审批单等行为。询价当日未对报价相关人员的通讯设备进行严格管控，员工内部管理不当，存在价格等关键信息泄露风险。
2.在参与科创板首次公开发行股票网下询价过程中，报价结果缺少客观研究支持与合理解释，未能体现出在充分研究的基础上进行理性报价。未建立有效的估值定价模型，相关内部研究报告缺少相关参数设置的详细说明、严谨完整的逻辑推导过程，最终定价依据不足，定价结果存在随意性。
3.在开展固定收益业务中内部控制体系存在不足，信用风险管理机制不健全，未对信用风险进行准确识别、审慎评估和全程管理，部分产品出现流动性风险。
4.交易头寸管理控制松懈，多次发生基金可用头寸透支问题。
5.通讯工具管理弱化，内控制度缺少对电话录音、电子邮件、即时通讯工具等定期抽查要求，对员工使用外部邮箱未进行监控，电话录音未覆盖全体员工。
6.基金管理人移动电话管理不严。
7.存在部分内部控制制度欠缺及执行不严的问题，具体包括：公司异常交易制度缺乏具体判断标准；公司制度未对ST、*ST股票与普通股票在投资比例、审批流程及研究维护标准等方面加以区别。
8.未有效执行公司制度（包括：股票库管理办法、研究报告管理制度、投资研究管理制度、异常交易管理制度、集中交易制度、信息管理及保密等内控制度）。
9.基金管理人旗下投资组合集中持有某股票，其投资该股票的研究支持相对不足，对该股票跟踪研究报告未及时更新。
10.部分产品由投资顾问未经基金管理人风控系统直接下单交易的情况，缺乏有效的异常交易监控机制。
（三）其他违规事项
具体案由包括：
1.基金管理人个别人员多次以消极的态度对待检查，对现场检查工作的正常实施和开展造成一定影响。
2.协助相关发行人在发行环节购买自己的债券，破坏市场秩序。
3.协助相关发行人交易自己发行的债券。
4.基金管理人投资交易系统的系统管理员未按照规定关闭投资交易系统测试环境与上海交易所交易系统的连接，导致公司在后续进行的投资交易系统异常交易监控测试时，将测试环境的异常数据直接下单交易成交，造成公司管理的公募基金出现拉抬股价的异常交易情形，未对系统测试结果进行审查。
5.基金从业人员未向所属基金公司申报投资情况，未按规定将其借用他人证券账户进行证券投资的行为向基金管理人申报。
6.未审慎办理基金申购赎回业务。
（四） 信息披露不及时规范完整，未按规定报告重大事项
具体案由包括：
1.未及时披露基金管理人董事长变动及超过百分之五十董事变更事项。
2.未及时报送基金管理人董事长离任审计报告事项。
3.未按规定在总经理离任之日起30个工作日内报送离任审计报告。
4.伪造产品净值、持仓等信息并将载有虚假信息的多份运作报告披露给单一资产管理计划投资者，造成公司披露虚假信息。
（五）投资行为不符合基金合同约定
具体案由包括：
1.投资研究管理内控薄弱，个别基金投资运作违反基金合同关于投资比例和投资策略的约定。
2.灵活配置混合型证券投资基金未按照基金合同约定策略进行资产配置。
3.多只基金连续六十个工作日出现基金资产净值低于五千万元情形，未就解决方案召开基金份额持有人大会进行表决。
（六）基金管理人及从业人员管理不规范
具体案由包括：
1.人员行为管理不到位，个别投研人员未如实向公司报备直系亲属证券投资信息，长期存在投研人员在交易时间内未上交手机的情况。
2.实际履行基金经理职责的人员与对外披露的基金经理不符。
（七）其他损害基金财产行为
货币市场基金投资具有基金托管人资格的同一商业银行存款占基金资产净值的比例超20%；投资不具有基金托管人资格的同一商业银行存款占基金资产净值的比例超5%。
（八）未按合同约定进行信息披露
基金管理人管理的部分单一资产管理计划未按照合同约定向投资者披露定期报告。
（九）公开宣传推介或不当宣传
基金管理人互联网金融业务部负责人、监察稽核部负责人任职期间，对公司部分基金产品在互联网平台（淘宝店）宣传销售的合规性把关审查上没有做到履职尽责，导致部分基金产品在第三方电销平台宣传销售上存在夸大或片面宣传、违规宣传过往业绩、违规强调营销时间限制的表述问题。
（十）未按要求保存资料、合同
部分异常交易无基金经理解释留痕存档。
四、刑事处罚情况
2008年以来，共有6名基金从业人员利用非公开信息及他人账户进行“老鼠仓”等非法交易，构成利用未公开信息交易罪被法院追究刑事责任，其中4人被证监会采取行政处罚，认定为证券市场禁入者，终身不得从事证券业务或者担任上市公司董事、监事、高级管理人员职务。
1.2011年10月，上海市静安区人民法院作出判决，认定许某在担任基金经理期间，违反规定，利用掌握的未公开的信息，从事与该信息相关的证券交易活动，先于或同步多次买入、卖出相同个股，情节严重，其行为已构成利用未公开信息交易罪，被依法判处有期徒刑3年，缓刑3年，并处罚金210万元，其退缴的赃款予以没收上缴国库。2011年11月28日，证监会对许某出具两张行政处罚罚单，取消其基金从业资格，并认定为证券市场禁入者，终身不得从事证券业务或者担任上市公司董事、监事、高级管理人员职务。
2.2012年11月，上海市第一中级人民法院下达刑事判决书，认定李某作为某基金公司基金经理、高管，利用职务便利获取的非公开信息及他人账户进行交易，构成利用未公开信息交易罪，非法获利1071余万元，依法判处有期徒刑4年，并处罚金人民币1800万元，违法所得予以追缴。当事人不服一审判决提出上诉。2013年10月，上海市高级人民法院下达刑事裁定书，驳回上诉，维持原判。2014年10月10日，证监会对李某出具两张行政处罚罚单，取消其基金从业资格，并认定为证券市场禁入者，终身不得从事证券业务或者担任上市公司董事、监事、高级管理人员职务。
3.2013年3月，上海市第一中级人民法院下达刑事判决书，认定郑某作为某基金公司基金经理，利用职务便利获取的非公开信息及他人账户进行交易，构成利用未公开信息交易罪，非法获利1242万余元，依法判处有期徒刑3年，并处罚金人民币600万元，违法所得予以追缴。2014年10月10日，证监会对郑某出具两张行政处罚罚单，取消其基金从业资格，并认定为证券市场禁入者，终身不得从事证券业务或者担任上市公司董事、监事、高级管理人员职务。
4.2014年3月24日，深圳市中级人民法院作出一审判决，马某作为基金管理公司从业人员，利用因职务便利获取的内幕信息以外的其他未公开信息，从事与该信息相关的证券交易活动，情节严重，构成利用未公开信息交易罪。2015年2月12日，证监会对马某出具行政处罚，认定其为市场禁入者，终身不得从事证券业务或者担任上市公司董事、监事、高级管理人员职务。（后检察院因适用法律错误等提出抗诉，2015年12月11日，最高人民法院作出再审终审判决：判处有期徒刑3年，并处罚金人民币1913万元；违法所得人民币1912余万元依法予以追缴）
5.2018年8月30日，重庆市第一中级人民法院下达刑事判决书，认定王某身为某基金公司从业人员，利用因职务便利获取的未公开信息，让他人从事与该信息相关的证券交易活动，情节特别严重，构成利用未公开信息交易罪，依法判处有期徒刑6年6个月，并处罚金人民币900万元，对违法所得人民币1773余万元依法予以追缴。
6.2021年9月10日，重庆市第一中级人民法院下达刑事判决书，认定邹某在任职某基金公司投资部原执行总监兼基金经理期间，利用其管理并操作机构基金账户的职务便利，获取该账户的投资信息等未公开信息并泄露给他人，他人从事与该信息相关的证券交易活动，非法获利达2300余万元，情节特别严重，其行为已构成利用未公开信息交易罪；为谋取违规撤销案件及从宽处理的不正当利益，给予国家工作人员财物350万元，情节严重，其行为已构成行贿罪；为谋取违规撤销案件及从宽处理的不正当利益，向离职的国家工作人员行贿80万元，其行为已构成对有影响力的人行贿罪。邹某犯数罪，依法予以并罚，决定执行有期徒刑十一年，并处罚金人民币1445万元，对违法所得人民币2355余万元依法予以追缴。
五、工作建议
（一）着力完善公司治理机制，突出长期考核激励
1.坚持基金份额持有人利益优先原则。基金管理人在公司章程、规章制度、议事规则等制定上，在公司各级组织机构职权行使和员工从业行为上，都应优先保障基金份额持有人的利益；在股东、公司、管理层及员工利益与持有人利益发生冲突时，应优先保护基金持有人利益。
2.全面构建长期激励的考核机制与长效激励的约束机制，保障公司治理长期稳健。基金管理人应当建立科学的薪酬管理制度和考核机制，合理的确定薪酬结构，将公司从业人员的绩效考核与其合规和风险管理行为相挂钩，建立公司基金从业人员和旗下基金份额持有人的利益绑定机制。《关于加快推进公募基金行业高质量发展的意见》要求基金管理人“强化长效激励约束机制。督促基金管理人建立健全覆盖经营管理层和基金经理等核心员工的长期考核机制，将合规风控水平、三年以上长期投资业绩、投资者实际盈利等纳入绩效考核范畴，弱化规模排名、短期业绩、收入利润等指标的考核比重。督促基金管理人严格执行薪酬递延制度，建立完善经营管理层和基金经理等核心员工奖金跟投机制，实施违规责任人员奖金追索扣回制度，严禁短期激励和过度激励行为。支持基金管理公司探索实施多样化长期激励约束机制，研究采用股权、期权、限制性股权、分红权等方式，实现员工与公司长期发展、持有人长期利益的一致性。积极推动有关部门放宽国有基金管理公司员工持股政策限制。”
（二）完善公司内控管理体系，建立健康的公司文化
1.建立覆盖全面、科学合理、控制严密、运行高效的内部控制机制和风险管理制度，着力提升公司的主体合规风控能力。良好的内控管理是基金管理人合规运作、控制风险的重要基础，内部治理不完善或存在漏洞均可能导致基金公司面临着监管处罚风险，而内部治理缺失往往也是导致基金公司酿成重大风险的主要根源。因此，基金管理公司应当建立覆盖全面、科学合理、控制严密、运行高效的内部控制机制和风险管理制度，并有效执行。公募基金管理人应始终坚持持有人利益优先原则，加强公司内控管理，完善内控机制，从每个从业人员和业务每个环节抓起，建立完善、科学、细致的运营流程，不断提示内控管理的专业性和完备性。《关于加快推进公募基金行业高质量发展的意见》要求基金管理人“持续强化合规风控能力。督促基金管理人持续强化投研内控建设，规范证券出入库管理，加强对基金投资交易的监测分析与跟踪检验，严格投研人员通讯工具、股权投资等行为管理，有效发挥研究、交易、风控、合规、监察等各环节的监督制衡作用。严厉打击“老鼠仓”、市场操纵、利益输送、非公平交易等损害基金持有人利益的违法违规行为，建立违法违规人员从业“黑名单”制度和公示机制。”
2.建立健康的公司文化，提升从业人员素质。基金管理人及其董监高与其他从业人员应当树立正确的经营发展理念，注重加强公司文化建设，坚守廉洁从业，遵从社会公德，履行社会责任，通过确立正确的价值观、利益观，自觉地把社会责任和道德规范融入公司文化，持续强化底线教育。同时，基金管理人应当加强从业人员的职业道德培养，对异常交易、关键岗位人员的账户往来进行一定监测，并建立长效激励制度，引导员工谋取个人利益的行为动力转化为助力机构发展的正向激励，减少违规行为。基金管理人应定期或不定期进行全面合规排查，制定公司级的各项业务合规操作手册，强化从业人员合规培训，建立健全合规风控体系，防范和化解合规风险。《关于加快推进公募基金行业高质量发展的意见》要求基金管理人“突出厚植行业文化理念。持续深入开展“合规、诚信、专业、稳健”行业文化建设工作，加强从业人员职业操守和道德规范培训力度，增强基金从业人员职业认同感、使命感和荣誉感，摒弃急功近利、拜金主义等不良文化现象。推动基金管理人加强品牌建设与声誉管理，大力弘扬“工匠精神”，致力打造“百年老店”，坚持讲情怀、守专业、正理念，恪尽职守、谨慎勤勉，切实摒弃短期导向、规模情结、排名喜好，坚决纠正基金经理明星化、产品营销娱乐化、基民投资粉丝化等不良风气。督促基金管理人全面加强廉洁从业管理，以组织领导、内部控制、财务管理、激励约束为抓手，切实做好投资研究、佣金分配、销售宣传等重点环节的廉洁风险防控工作。”
（三）强化信息披露管理工作，提升服务质量
基金信息披露是保护基金份额持有人知情权，维护基金份额持有人权益的重要方式，基金管理人应始终以保障基金份额持有人利益为根本出发点，不断提升信息披露和服务投资者的工作质量，信息披露内容应尽量做到简明扼要，通俗易懂，并注重向投资者揭示风险。《公开募集证券投资基金信息披露管理办法》规定“基金管理人应当以保护基金份额持有人利益为根本出发点，按照法律、行政法规和中国证券监督管理委员会的规定披露基金信息，并保证所披露信息的真实性、准确性、完整性、及时性、简明性和易得性；应当建立健全信息披露管理制度，指定专门部门及高级管理人员负责管理信息披露事务；应加强对未公开披露基金信息的管控，并建立基金敏感信息知情人登记制度。基金管理人及相关从业人员不得泄露未公开披露的基金信息。”
（四）加强基金销售合规风险管理
基金管理公司针对基金销售关节应建立和完善投资者适当性管理制度，履行投资者适当性义务，保障销售资金安全，规范宣传推介活动，不得从事不当销售或者不正当竞争行为。根据《公募基金管理人办法》第二十一条和《公募基金行业发展意见》第十条规定，公募基金管理人应做到：建立投资者适当性管理的制度。销售机构在向金融消费者推介、销售高风险等级金融产品的过程中，必须了解客户、了解产品、将适当的产品（或服务）销售或提供给适合的金融消费者；强化对基金宣传推介材料的监管。应确保真实、准确，与基金合同、基金招募说明书相符，不得有虚假陈述、预测业绩、保本承诺、诋毁其他基金、夸大宣传等情形；强化适当性义务，避免侵权责任风险。基金销售机构未充分尽到适当性义务与投资者无法收回投资本息的损失结果存在因果关系的，应对投资者主张的合理损失承担民事赔偿责任，该责任从性质上看属于侵权责任，司法实践中对于违反适当性义务的责任承担多有案例支持；妥善保管销售业务资料。客户身份资料自业务关系结束当年计起至少保存15年，与销售业务有关的其他资料自业务发生当年计起至少保存15年；规范不当销售行为。防止延时交易、商业贿赂、欺诈误导、不公平对待投资者等不当行为。
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