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最高人民法院

土地整理合同中关于开发商可分享未来土地拍卖成交价款的约定合法有效

👉作者：唐青林 李舒 杨巍  单位：北京市安理律师事务所

阅读提示：以往实践中政府在土地一级开发过程中由于资金不足，常常会吸引社会资本参与，由政府部门与投资企业签订土地整理合同，约定由投资企业投入资金进行土地整理，土地将来挂牌交易时，如果投资企业最终取得土地使用权，则只需交纳土地出让金即可，如投资企业未能竞得，则政府按成交价一定比例返还给投资企业。该等约定是否有效，在司法实践中存在较大争议，但最高法院的裁判观点认为该等约定有效。

值得注意的是，2016年2月2日财政部等四部门发布的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》对该问题作出了规定：“项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。”

裁判要旨

政府部门与企业签订土地整理合同，约定企业负责筹集资金完成土地的整理拆迁等义务，如果土地将来挂牌交易由该企业取得，则该企业仅支付土地出让金不再支付其他费用；如果由其他主体取得，则该企业有权取得实际拍卖成交价与土地出让金的差额部分。该约定不属于以合法形式掩盖非法目的、损害国家利益的情形，应认定合法有效。

案情简介

一、于洪管委会与顺丰公司签订《协议书》及相关补充协议，约定：由顺丰公司对于洪新城段浑河滩地地块进行土地整理，顺丰公司负担筹集资金完成整理拆迁等义务；如果案涉土地将来挂牌交易由顺丰公司取得，则顺丰公司仅支付土地出让金不再支付其他费用；如果案涉土地将来挂牌交易由其他主体取得，则顺丰公司有权取得实际拍卖成交价与土地出让金的差额部分。

二、于洪区政府以市政府决定为由暂停案涉土地的拆迁工作，顺丰公司遂起诉至辽宁高院，主张于洪区政府单方撕毁合同，属根本违约，请求判令：继续履行案涉的相关协议；于洪区政府及于洪管委会连带赔偿投入开发成本损失363788778.89元、可得利益损失982014160元、违约金980万元。之后，顺丰公司表示在合同继续履行的情况下，可以放弃其他诉讼请求。

三、于洪管委会答辩称，土地整理协议有关土地出让价款收支的约定，违反《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一条、第二条等规定，应认定无效。

四、辽宁高院判决：顺丰公司与于洪管委会签订的《协议书》及补充协议合法有效，继续履行。

五、于洪管委会不服，上诉至最高法院，主张案涉协议的实质内容是为了保证顺丰公司获取超出土地出让金的十几亿元人民币的土地收益，显然会造成国有资产流失，请求改判于洪管委会与顺丰公司签订的《协议书》以及相关补充协议均属于无效协议。最高法院判决：驳回上诉，维持原判。

裁判要点

本案的主要争议焦点为案涉土地整理合同的效力。于洪管委会主张，案涉协议以合法形式掩盖非法目的、损害国家利益应认定无效。

对此，最高法院认为：首先，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）等国家有关部门发布的规范性文件，不属于法律、行政法规，不能依据上述规范性文件认定合同无效；其次，从案涉协议的内容来看，顺丰公司的收益数额存在着不确定性，案涉协议并非土地使用权转让合同，并未侵害公共利益。因此，案涉协议应认定为合法有效的合同。

实务经验总结

前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：

政府部门与企业签订土地整理合同，约定由企业先出资进行土地整理，待土地挂牌出让后企业可分享出让收益，该等约定合法有效。政府无权以该等约定违反了相关规范性文件中关于土地使用权出让收支管理的规定为由，主张合同无效。

值得注意的是，财政部、国土资源部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会发布的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（[财综〔2016〕4号]）规定，“项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。对于违反规定的行为，将按照《预算法》、《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《政府购买服务管理办法（暂行）》等规定进行处理。”由于该通知也非法律、行政法规，亦不会影响土地整理合同的效力。但需关注可能对合同履行造成的影响。

相关法律规定

《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）

要进一步加强国有土地收益的征收和管理，任何单位和个人均不得减免和挤占挪用土地出让金、租金等土地收益。对于低价出让、租赁土地，随意减免地价，挤占挪用土地收益，造成国有土地资产流失的，要依法追究责任。

《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）

一、明确国有土地使用权出让收入范围，加强国有土地使用权出让收入征收管理

国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。……任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。

以下为该案在法院审理阶段，判决书中“本院认为”就该问题的论述：

本案的争议焦点是：于洪管委会与顺丰公司之间的协议效力应如何认定。

第一，于洪管委会、于洪区政府在诉讼中主张的《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）等国家有关部门发布的规范性文件，不属于法律、行政法规，于洪管委会、于洪区政府以案涉协议违反上述规范性文件为理由主张合同无效，不能成立，本院不予支持。

第二，关于《协议书》和《补充协议书（之一）》是否因违反《中华人民共和国招标投标法》的强制性规定而无效的问题，本院认为，案涉合同为土地整理合同，不属于《中华人民共和国招标投标法》第三条规定的必须招投标的合同范围。其次，从案涉协议书的内容来看，作为一方当事人的于洪管委会利用顺丰公司投入的前期资金完成土地整理工作，一方面节省了于洪管委会土地整理的前期投入，另一方面顺丰公司的收益确定方式为，如果未来顺丰公司通过合法程序取得案涉土地的使用权，则无需支付除土地出让金之外的其他费用；如果未来由其他主体取得案涉土地的使用权，则顺丰公司取得土地综合地价与土地出让金之间的差价。从该受益方式看，顺丰公司的收益数额也存在着不确定性。因此，从合同的内容来看，案涉协议也并未侵害公共利益。基于上述理由，本院认为，案涉协议并未违反招标投标法的强制性规定，应认定为合法有效的合同。

第三，根据《协议书》、《于洪新城浑河滩地拆迁工作协议》、《补充协议书（之一）》及沈阳市于洪区财政局于2007年9月11日向顺丰公司出具的信函，顺丰公司负担筹集资金完成案涉土地的整理拆迁等义务，顺丰公司的权利则为，如果案涉土地将来挂牌交易由顺丰公司取得，则顺丰公司仅支付土地出让金不再支付其他费用；如果案涉土地将来挂牌交易由其他主体取得，则顺丰公司有权取得实际拍卖成交价与土地出让金的差额部分。从上述协议的内容来看，于洪管委会与顺丰公司之间并非土地使用权转让合同。于洪管委会认为案涉协议以合法形式掩盖非法目的、损害国家利益从而无效的主张不能成立。

案件来源

沈阳市于洪区于洪新城管理委员会与沈阳顺丰房地产开发有限公司、沈阳市于洪区人民政府、沈阳市人民政府土地整理合同纠纷二审民事判决书，[最高人民法院（2013）民一终字第72号]。

延伸阅读

裁判规则一：政府部门与企业签订土地整理合同约定由企业先出资完成土地整理，再根据土地竞拍成交价格获得不特定的回报，该约定损害了国家利益和社会公共利益，应当认定无效。

案例1：江苏亿佳房地产开发有限公司与淮安市清河城市资产经营有限公司、淮安市清河区人民政府合资、合作开发房地产合同纠纷二审民事判决书[江苏省高级人民法院（2015）苏民终字第00244号]认为，“简而言之，《西安路合作协议》就是亿佳公司向资产公司出借3000万元供其完成土地整理，而亿佳公司在该土地挂牌竞拍中根据成交价格获得不特定的回报。《西安路合作协议》约定的‘奖励’源自土地出让收益，2012年3月29日《协议书》中约定的2997万元奖励款也正是应由国家获得的该地块的土地出让收益。这种变相减免土地出让金、挤占挪用土地收益的行为明显损害了国家利益和社会公共利益，不应得到法律的支持，因此，《西安路合作协议》、《协议书》均应认定无效，亿佳公司上诉认为协议有效，本院不予支持。”

案例2：淮安市清江浦城市资产经营有限公司与江苏和润置业有限公司破产债权确认纠纷二审民事判决书[江苏省高级人民法院（2017）苏民终668号]认为，“案涉《框架协议》约定案涉地块的拆迁安置工作由资产公司负责，和润公司向资产公司提供土地前期整理资金3000万元，而和润公司根据案涉地块挂牌竞拍情况获得不特定的奖励或补偿。《框架协议》约定资产公司同意将返回到区财政的土地出让金首先用于拆迁补偿安置，如有结余，结余部分的80%奖励给和润公司，作为对项目建设的奖励和支持。即将土地出让金全部用于土地拆迁补偿安置，如有余额奖励给和润公司，《框架协议》约定的奖励源自土地出让收益，系变相减免土地出让金、挤占挪用土地收益的行为，明显损害了国家利益和社会公共利益，不应得到法律的支持，因此，案涉《框架协议》应认定无效，资产公司关于《框架协议》合法有效的上诉理由，本院不予采信。”

裁判规则：政府与他人以固定收益加分成模式进行土地一级开发所签订的投资协议合法有效。

案例3：四川千易投资有限公司与郫县安德镇人民政府合同纠纷申诉、申请民事裁定书[最高人民法院（2016）最高法民申2548号]认为，“原审判决认定本案双方签订的《土地整理协议》和《投资协议》是双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，双方并不存在恶意串通，损害国家、集体或第三人利益的情形，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的其他导致合同无效的情形，认为该两份协议合法有效，并无不当。从两份协议的性质分析，双方签订的《土地整理协议》和《投资协议》，性质应为投资协议。名义上是土地整理，实际上是千易公司与镇政府之间约定固定收益加分成模式的土地一级开发市场的投资模式。”

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