解读 | 现场录音录像可替代调解协议 行政处罚决定审核人员将持证上岗

本次修改明确：现场录音录像符合一定条件的，可以不再制作调解协议书。同时，初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。这意味着从事行政处罚决定审核的人员以后将“持证上岗”。

★★★三十二、将第一百三十八条改为第一百六十二条，第二款中的“不与正在执行的行政拘留合并执行”修改为“与正在执行的行政拘留合并执行”。

【条文解读】本条是关于行政拘留合并执行的规定。修改后的要求刚好与2012版程序规定截然相反，由“不合并执行”改成了“合并执行”，修改后，行政拘留处罚执行完毕前，发现违法行为人有其他违法行为，无论新发现的违法行为与已经作出处罚决定的违法行为是否有关联，公安机关依法作出行政拘留决定的，与正在执行的行政拘留合并执行。

★★★三十三、将第一百三十九条改为第一百六十三条，第一款中的“询问查证和继续盘问时间不予折抵”修改为“询问查证、继续盘问和采取约束措施的时间不予折抵”。

【条文解读】本条是关于折抵行政拘留问题的规定。本次修改扩展了不予折抵的范围，增加了《反恐怖主义法》第五十五条规定对恐怖活动嫌疑人员实施的“采取约束措施”。“采取约束措施”虽然在一定程度上限制了嫌疑人的人身自由（如：未经公安机关批准不得离开所居住的市、县或者指定的处所等），但其限制程度不及刑事拘留、逮捕等强制措施，尚不足以折抵行政拘留，这也是增加此项内容的原因。

★★★三十四、将第一百四十一条改为第一百六十五条，第三款中的“因违反治安管理行为人逃跑等客观原因”修改为“因违反治安管理行为人不明或者逃跑等客观原因”。

【条文解读】本条是关于因客观原因无法按期办结的治安案件如何处理的规定。此次修改新增了“违反治安管理行为人不明”这一客观原因，常见类型如不够刑事立案标准的盗窃、毁财案件，由于现场证据缺失，导致行为人不明，对此，公安机关应当继续进行调查取证，不能因已超过法定办案期限就搁置不管、放任不理。同时，应当向被侵害人说明不能按期结案的原因，表明公安机关将继续开展调查工作并及时依法处理。

★★★三十五、将第一百四十三条改为第一百六十七条，增加一款作为第三款：“依照本规定第一百七十二条第一款第三项作出不予行政处罚决定的，可以不履行本条第一款规定的告知程序。”

【条文解读】本条是关于行政处罚前告知的决定。此次修改增加了基于违法事实不能成立，作出不予行政处罚决定的，可以不履行行政处罚前告知程序的规定。告知程序的意义，在于使嫌疑人能够在行政处罚决定作出前获得陈述和申辩的机会，充分保障其合法权益。基于违法事实不能成立作出不予处罚决定，事实上并不影响嫌疑人的权利义务，故对其不履行告知程序，并不违反正当程序原则要求。

★★★★★三十六、增加一条，作为第一百七十一条：“法制员或者办案部门指定的人员、办案部门负责人、法制部门的人员可以作为行政案件审核人员。

“初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”

【条文解读】本条是关于行政案件审核人员、行政处罚决定审核人员的规定。2017年9月全国人大常务委员会对《行政处罚法》修改时增加规定：“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”本条根据上述法律变化做出修改。适用该条时注意，2015年9月中办国办印发的《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》明确了国家统一法律职业资格制度施行“老人老办法，新人新办法”原则，即修改后的《行政处罚法》施行前（以2018年1月1日为节点），已经在公安机关中从事行政处罚决定审核的人员（“老人”），可继续从事相关工作，不受“持证上岗”要求的影响。

★★★三十七、将第一百四十七条改为第一百七十二条，增加一款作为第二款：“对已经依照前款第三项作出不予行政处罚决定的案件，又发现新的证据的，应当依法及时调查；违法行为能够认定的，依法重新作出处理决定，并撤销原不予行政处罚决定。”

第二款改为第三款，其中的“在作出处罚决定之日起二日内”修改为“在作出不予行政处罚或者处罚决定之日起二日内”。

【条文解读】本条是关于公安机关对行政案件作出终局处理决定的规定。本次修改新增一款，即对违法事实不能成立而作出不予行政处罚决定的案件，发现新的证据时的处理要求：一是应当依法及时调查，二是经调查，能处理的应当重新处理，并撤销原决定。另外，增加了不予处罚决定书送达期限的规定，不予处罚决定与被侵害人利益息息相关，增加此规定能够保证被侵害人及时知悉案件的最终处理决定，并根据自身诉求寻求法律救济，客观上保护了被侵害人的合法权益。

★★★★★三十八、将第一百五十三条改为第一百七十八条，第三款修改为：“对情节轻微、事实清楚、因果关系明确，不涉及医疗费用、物品损失或者双方当事人对医疗费用和物品损失的赔付无争议，符合治安调解条件，双方当事人同意当场调解并当场履行的治安案件，可以当场调解，并制作调解协议书。当事人基本情况、主要违法事实和协议内容在现场录音录像中明确记录的，不再制作调解协议书。”

【条文解读】本条是关于当场制作调解调解协议书的规定。本次修改增加具有符合条件的现场录音录像的，可以不再制作调解协议书的情形，即：现场录音录像中明确记录了：（1）当事人基本情况（2）主要违法事实（3）协议内容。如果符合上述条件，可以不再制作调解协议书。

【实务提示】这里需要特别强调一点是当场治安调解案件的执法视音频的保管期限问题，根据《公安机关现场执法视音频记录工作规定》（公通字〔2016〕14号）第十三条第二款第一项规定：作为行政、刑事案件证据使用的的现场执法视音频资料，应当永久保存。笔者认为：这里的行政案件应当包括当场调解的治安案件，故相关视音频应永久保存。

★★★★★三十九、将第一百五十八条改为第一百八十三条，删去其中的“调解应当制作笔录”。

【条文解读】本条是关于调解次数和期限的规定。修改前的规定从调解的严肃性和公正性的角度出发，要求“调解应当制作笔录”，但在执法实践中，多数调解在笔录制作前即已达成，如果再从形式上要求为双方当事人制作笔录，不仅影响了办案效率，更给当事人增加了负担。故此次修改基于执法效率的考虑，删除了“调解应当制作笔录”的规定，大快人心！

★★★四十、将第一百六十一条改为第一百八十六条，修改为：“对符合本规定第一百七十八条规定的治安案件，当事人申请人民调解或者自行和解，达成协议并履行后，双方当事人书面申请并经公安机关认可的，公安机关不予治安管理处罚，但公安机关已依法作出处理决定的除外。”

【条文解读】本条是关于治安案件的当事人履行人民调解和自行和解协议的法律后果。人民调解是一项具有中国特色的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式，被国际社会誉为化解社会矛盾的“东方经验”。2011年1月1日起施行的《人民调解法》进一步完善了人民调解制度，规范了人民调解活动。此次规定修改增加了治安案件当事人履行人民调解协议的法律后果，相关规定与自行和解的相同，即一般情况下，双方当事人达成协议并履行后，书面申请并经公安机关认可的，公安机关不予治安管理处罚。例外情形是，如果公安机关已经依法作出处理决定，则不再对双方所达成的协议进行认可，更不会因此而撤销处理决定。

★★★四十一、将第一百六十三条改为第一百八十八条，第一款、第二款修改为：“县级以上公安机关应当指定一个内设部门作为涉案财物管理部门，负责对涉案财物实行统一管理，并设立或者指定专门保管场所，对涉案财物进行集中保管。涉案财物集中保管的范围，由地方公安机关根据本地区实际情况确定。

“对价值较低、易于保管，或者需要作为证据继续使用，以及需要先行返还被侵害人的涉案财物，可以由办案部门设置专门的场所进行保管。办案部门应当指定不承担办案工作的民警负责本部门涉案财物的接收、保管、移交等管理工作；严禁由办案人员自行保管涉案财物。”

【条文解读】本条是关于涉案财物保管基本要求的规定。此次修改在参考《公安机关涉案财物管理若干规定》（公通字〔2015〕21号）第八条内容的基础上，有所修改（注意划线加粗部分的变化）。

★★★四十二、将第一百六十五条改为第一百九十条，第一款中的“对查封、先行登记保存的涉案财物”修改为“对查封、冻结、先行登记保存的涉案财物”。

第三款修改为：“对情况紧急，需要在提取涉案财物后的二十四小时内进行鉴定、辨认、检验、检查等工作的，经办案部门负责人批准，可以在完成上述工作后的二十四小时内移交。”

第四款修改为：“在提取涉案财物后的二十四小时内已将涉案财物处理完毕的，不再移交，但应当将处理涉案财物的相关手续附卷保存。”

第五款中的“因询问、鉴定、辨认、检验等办案需要”修改为“因询问、鉴定、辨认、检验、检查等办案需要”。

【条文解读】本条是关于涉案财物移交和调用程序的规定。此次修改主要参考了《公安机关涉案财物管理若干规定》（公通字〔2015〕21号）第十二条、第十三条的规定（注意划线部分变化）。

★★★四十三、增加一条，作为第一百九十二条：“有关违法行为查证属实后，对有证据证明权属明确且无争议的被侵害人合法财物及其孳息，凡返还不损害其他被侵害人或者利害关系人的利益，不影响案件正常办理的，应当在登记、拍照或者录像和估价后，及时发还被侵害人。办案人民警察应当在案卷材料中注明返还的理由，并将原物照片、清单和被侵害人的领取手续附卷。”

【条文解读】本条是关于财物返还的相关规定。此次修改主要参考了《公安机关涉案财物管理若干规定》（公通字〔2015〕21号）第十九条的规定（注意财物发还的条件和发还时所应采取的措施）。

★★★四十四、将第一百六十八条改为第一百九十四条，第二款修改为：“前款第六项所列的工具，除非有证据表明属于他人合法所有，可以直接认定为违法行为人本人所有。对明显无价值的，可以不作出收缴决定，但应当在证据保全文书中注明处理情况。”

【条文解读】本条是关于收缴的规定。本次修改明确，对于主要用于实施违法行为的本人所有的工具，如果明显无价值，可以不作出收缴决定，但应当在证据保全文书中注明处理情况。

★四十五、将第一百七十七条改为第二百零三条，删去第一款中的“消防安全”。

【条文解读】本条是关于代履行的适用条件和程序的规定。根据深化党和国家机构改革方案规定，新组建的应急管理部整合了包括公安部的消防管理职责在内相关职责，公安消防部队已于2018年10月9日正式转隶并入应急管理部，成为国家综合性应急救援队伍的一部分，故此次修改将原属公安机关消防机构依据《消防法》行使的代履行强制执行措施从《公安机关办理行政案件程序规定》中删除。

★★★四十六、将第一百九十五条改为第二百二十一条，修改为：“对同时被决定行政拘留和社区戒毒或者强制隔离戒毒的人员，应当先执行行政拘留，由拘留所给予必要的戒毒治疗，强制隔离戒毒期限连续计算。

“拘留所不具备戒毒治疗条件的，行政拘留决定机关可以直接将被行政拘留人送公安机关管理的强制隔离戒毒所代为执行行政拘留，强制隔离戒毒期限连续计算。” 

【条文解读】本条是关于同时被决定行政拘留和社区戒毒或者强制戒毒人员的执行规定。此次修改的主要依据是《拘留所条例》第十三条、《拘留所条例实施办法》（公安部令第126号）第二十条、《公安部关于行政拘留执行有关问题的意见》（公监管〔2014〕78号），划线部分为新增的内容。

【实务提示】在执法实践中，应重点关注《公安部关于行政拘留执行有关问题的意见》（公监管〔2014〕78号）的相关要求：

1.对同时被决定行政拘留和社区戒毒或者强制隔离戒毒的人员，应当先执行行政拘留。被拘留人在执行行政拘留期间，又被决定社区戒毒或者强制隔离戒毒的，应当在行政拘留执行完毕后再移交。

2.被拘留人在执行行政拘留前被决定强制隔离戒毒，拘留所不具备戒毒治疗条件的，拘留所和强制隔离戒毒所所属公安机关建立代执行工作机制后，拘留决定机关可以直接将被拘留人送公安机关管理的强制隔离戒毒所代为执行行政拘留；被拘留人在执行行政拘留后被决定强制隔离戒毒，拘留所不具备戒毒治疗条件的，可以由拘留所开具代为执行行政拘留通知书，交由公安机关管理的强制隔离戒毒所代为执行行政拘留。行政拘留期满后，由拘留所发给被拘留人解除拘留证明书。

3.吸食、注射毒品成瘾人员在执行社区戒毒期间因违法行为被公安机关作出行政拘留处罚的，应当先执行行政拘留后再继续执行社区戒毒；吸食、注射毒品成瘾人员在强制隔离戒毒期间被公安机关作出行政拘留处罚的，由强制隔离戒毒所代为执行行政拘留。

★★★四十七、将第二百三十二条改为第二百五十八条，第一款第二项修改为：“（二）按照本规定第十章的规定达成调解、和解协议并已履行的”。

【条文解读】本条是关于结案情形的规定。此次修改增加了符合达成和解协议并已履行的，应当予以结案的规定。与修改后的第一百八十六条相对应。适用中需要注意的是：此处达成的调解协议，不仅包括公安机关促成的治安调解协议，也包括人民调解委员促成，并经双方当事人书面申请、公安机关认可的人民调解协议。

★★★★★四十八、将第二百三十七条改为第二百六十三条，增加一款作为第三款：“公安机关可以使用电子签名、电子指纹捺印技术制作电子笔录等材料，可以使用电子印章制作法律文书。对案件当事人进行电子签名、电子指纹捺印的过程，公安机关应当同步录音录像。”

【条文解读】本条是关于推进执法办案信息化要求的规定。此次修改首次以规章形式明确公安机关执法办案中依法制作电子签名、电子指纹捺印、电子印章形成的电子笔录、法律文书等具备法律效力，主要依据是《中华人民共和国电子签名法》。适用本条需要注意的是：公安机关应当对当事人电子签名、电子指纹捺印的过程进行同步录音录像。

★四十九、第四十一条、第五十三条、第五十六条、第七十四条、第一百六十一条、第一百九十二条、第一百九十三条、第二百零三条中引用的条文序号根据本决定作相应调整。

《公安机关办理行政案件程序规定》的有关章节及条文序号根据本决定作相应调整。

本决定自2019年1月1日起施行。

《公安机关办理行政案件程序规定》根据本决定作相应修改，重新公布。

【条文解读】本条是关于章节、条文序号调整的规定。

编者注：2018年新修订《公安机关办理

行政案件程序规定》解读完毕（共五期）！

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