如何看待城投公司退出政府融资平台|东北固收城投债周报

首席分析师：陈康  S0550520110001

证券分析师：吴萌   S0550521050001

研究助理：袁毓佳 S0550122070020

报告发布时间：2023/02/05

报告摘要

去年年末有不少国企宣布退出政府融资平台，其中不乏有一些发债城投，因此引发了市场关注。我们从政策背景、退出原因和具体公司情况等角度分别剖析，以期找到退平台城投背后的一些规律和特点。

政策背景和要求方面，2010年国发19号文首次提出“政府融资平台”的定义，同时也对融资平台公司清理规范进行了具体要求；2014年国发43号文出台，要求剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。2021年监管政策上再度收紧，银保监会15号文重新界定了“融资平台”，导致过去业务中游离于灰色地带、界定不够清晰的主体被一网打进。

总体来说，近年来在严禁新增地方政府隐性债务和妥善化解存量的大背景下，针对融资平台的监管政策不断明确清晰、持续收紧，“融资平台”类企业的腾挪空间在缩小。与此同时，城市基建业务空间和公益性业务量也在不断缩小，因此，城投公司市场化是大势所趋，城投公司退出政府融资平台只是第一步。

城投退出政府融资平台的原因大概可分为以下三点：城投公司退平台与地方隐性债务化解的方向是一致的。地方隐性债务多集中在政府融资平台，自2014年国发43号文出台，就要求剥离融资平台公司政府融资职能，城投公司退出平台也是积极响应监管要求。从城投公司来说，退平台有利于推动其市场化转型。同时在监管趋严的推动下，城投公司退出平台有利于拓宽融资渠道，可以用更市场化的方式去融资。从城投公司与地方政府业务的互动上来说，城投公司退出平台更有利于其参与政府项目。以PPP为例，城投公司退出政府融资平台可以使其不受政策掣肘，更好的参与到政府PPP等项目中。

发债城投退平台的市场影响：自2022年以来，共有18家发债城投宣布退出政府融资平台。从省份分布看，江苏省最多为7家；从信用评级看，多数城投为AA平台；从存量债规模看，退出政府融资平台的城投公司存量债规模较小。从城投现有债券的收益率来看，宣布退出政府融资平台后，债券收益率变化不大，与市场收益率整体走势趋同。某种程度上说明城投公司是否公告退出平台可能并不是影响其收益率的关键因素。

近年来，随着基础设施建设项目的缩减，城投公司急需寻找新的收入增长点，同时监管政策不断趋严，对城投公司融资渠道不断进行限制，以符合地方政府“遏制增量、化解存量”的要求。综合以上原因，城投公司退出政府融资平台已为大势所趋，有利于其更好的实现市场化转型。

风险提示：信用风险超预期、政策变化超预期

如何看待城投退出政府融资平台

去年年末有不少国企宣布退出政府融资平台，其中不乏有一些发债城投，因此引发了市场关注。我们从政策背景、退出原因和具体公司情况等角度分别剖析，以期找到退平台城投背后的一些规律和特点。

(一) 、退出政府融资平台的背景及要求

2010年国发19号文首次提出“政府融资平台”的定义，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。同时国发19号文也对融资平台公司清理规范进行了具体要求，而后出台的财预412号文定义了对纳入核实并妥善处理的融资平台公司的落实范围。

2013年银监发（2013）10号文的要求，退出银监会的政府融资平台名单需满足以下条件：

（1）符合现代公司治理要求，属于按照商业化原则运作的企业法人。

（2）资产负债率在70%以下，财务报告经过会计师事务所审计。

（3）各债权银行对融资平台的风险定性均为全覆盖。

（4）存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源，且存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格。

（5）诚信经营，无违约记录，可持续独立发展。

退出程序为牵头行发起、各债权行总行审批以及债权行、地方政府、平台公司三方签字确认、退出承诺（地方政府不为平台新增贷款担保以及债权银行承担平台新增贷款风险）以及进行监管备案以标示退出。

2014年国发43号文出台，要求剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，切断了融资平台的政府融资职能，逐步确立其市场化投融资主体和国有企业法人主体的地位，从此开启城投市场化转型。

2017年财政部50号文提出要加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。

2021年监管政策上再度收紧，银保监会15号文重新界定了“融资平台”，导致过去业务中游离于灰色地带、界定不够清晰的主体被一网打进，今后被纳入15号文规制的主体范围或面临扩大。

总体来说，近年来监管政策不断明确清晰、持续缩紧，符合严禁新增地方政府隐性债务和妥善化解存量的要求。同时城市基础设施建设业务空间的不断缩小，城投公司的公益性业务量也有所减少，在此大背景以及监管趋严的推动下，城投公司市场化也是大势所趋，城投公司退出政府融资平台只是第一步

(二) 、为何退出政府融资平台

从地方政府角度来说，城投公司退出政府融资平台与地方隐性债务化解的方向是一致的。地方隐性债务多集中在政府融资平台，自2014年国发43号文出台，就要求剥离融资平台公司政府融资职能，到如今不断强调“遏制增量、化解存量”，城投公司退出平台也是积极响应监管要求。

从城投公司来说，退出政府融资平台有利于推动城投市场化转型。随着城市建设不断发展，城市基建的进程放缓，城投公司的公益性业务也有所缩减。为了城投公司可持续发展，目前城投公司迫切需要市场化转型，尤其是发达省份的城投公司，他们有优秀的人才和市场经验，发展市场化业务更能获取现金流并丰富自身业务结构。同时2021年银保监会15号文进一步提出要加强融资平台公司新增融资管理，进一步规范银行保险机构、地方政府相关融资业务，对承担地方政府隐性债务的客户的相关融资进行了限制，进一步收紧地方政府融资平台的融资渠道。在监管趋严的推动下，城投公司退出平台有利于拓宽融资渠道，可以用更市场化的方式去融资。

从城投公司与地方政府业务的互动上来说，城投公司退出平台更有利于其参与市场化政府项目。2015年国发办42号文提出，“PPP融资方面，大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。”因此城投公司退出政府融资平台可以使其不受政策掣肘，更好的参与到政府PPP等项目中。PPP是一个例子，随着政府项目越来越倾向于市场化的方式推进，退出融资平台、进行市场化转型有助于城投公司在新的环境下参与政府项目。

(三) 、近一年有哪些城投公司退出政府融资平台

近一年所有退出政府融资平台的国有企业中，从省份来看，江苏省有142家，远超其他省份，说明其城投平台普遍市场化程度较高，其次安徽省有11家，辽宁省有9家。近一年所有退出政府融资平台的发债城投中，江苏省有7家，福建省有3家，安徽省、辽宁省和湖北省各2家，河北省和山西省各1家，他们宣布“不承担政府融资职能”，相当于以一种公开的方式向市场宣布，城投公司要进行市场化运作。

让我们聚焦发债城投，自2022年以来，共有18家发债城投宣布退出政府融资平台，其中包括大连融强投资有限公司、赤壁市蓝天城市建设投资开发有限责任公司、武汉市硚口国有资产经营有限公司、靖江市北辰城乡投资建设有限公司、苏州交通投资集团有限责任公司等12家仍有存量债的公司。从信用评级来看，多数城投为AA平台，其中苏州交通投资集团有限责任公司为AAA级平台，太原市高速铁路投资有限公司和苏州水务集团有限公司为AA+级平台。从存量债规模来看，靖江市北辰城乡投资建设有限公司存量债规模最大，为33.07亿元，整体而言退出政府融资平台的城投公司存量债规模较小。

从具体城投公司的主营收入来看，仍有不少城投退出政府融资平台后依然以基础设施建设等偏公益性的业务为主，比如泰州市中天新能源产业发展有限公司基础设施代建收入占比95%；也有经营性业务占比高的城投，比如寿县国有资产投资运营（集团）有限公司商品房业务占比98%。

从城投平台现有债券的收益率来看，宣布退出政府融资平台后，债券收益率变化不大，与市场收益率整体走势趋同。我们选取了5家有存量债的城投公司，可以看出大连融强、赤壁市蓝天城建由于受到上半年资产荒行情的影响，宣布退平台后收益率仍有所下降，而靖江市北辰城建由于受到了年底债灾的影响，收益率有一个明显的抬升。某种程度上说明城投公司是否公告退出平台可能并不是影响其收益率的关键因素。

(四) 、后续发展及展望

2015年开始国有企业退出政府融资平台就时有发生，由于城投公司和地方政府关联度太高，相关业务过多，过去城投公司退平台往往只是说法上的，只是名义上退出，实则仍承担着一定的融资职能或者公益属性。但近年来，随着基础设施建设项目的缩减，城投公司急需寻找新的收入增长点，同时监管政策不断趋严，对城投公司融资渠道不断进行限制，以符合地方政府严控、化解隐债的要求。综合以上原因，城投公司退出政府融资平台已为大势所趋，有利于其更好的实现市场化转型。

下表为2022年起退出政府融资平台全部国有企业名单。

本周重点新闻和舆情

财政部部长刘昆：继续抓实化解地方政府隐性债务风险，加强地方政府融资平台公司治理

据中国财政，财政部党组书记、部长刘昆在全国财政工作会议上发表讲话：要积极稳妥防范化解风险隐患，牢牢守住不发生系统性风险底线，继续抓实化解地方政府隐性债务风险。要加强地方政府融资平台公司治理，从解决基础性问题入手，对融资平台公司进行有效治理，防范地方国有企事业单位“平台化”。逐步剥离政府融资功能，聚焦主业发展，建立现代企业制度，规范法人治理结构，形成政府和企业界限清晰、责任明确、风险可控的良性机制。要积极配合防范化解重要领域风险，各级财政部门要有综合视野、全局意识，密切关注本地区相关领域的风险隐患，及时向党委、政府和上级部门报告情况，参与风险处置过程中要守住财政底线。

延续了坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量的总基调，隐性债务多为地方政府融资平台举借，推进融资平台公司市场化转型，逐步剥离政府融资功能是未来监管需要，也有利于城投公司可持续发展。

广西财政工作会议：切实防范化解政府债务风险，强化融资平台公司治理

据广西财政厅，2023年2月2日，全区财政工作视频会议在南宁召开。会议要求，要积极稳妥防范化解财政风险，坚决守住财政安全底线。牢固树立底线思维，切实防范化解政府债务风险，强化融资平台公司治理，坚决兜住“三保”底线，加大力度清理消化财政暂付款和强化库款管理，积极配合防范化解重要领域风险，确保财政平稳可持续运行。

遵义道桥集团：2023年抓好债券刚兑，去年艰难守住了不发生系统性债务风险底线

据遵义道桥官微，1月30日，遵义道桥集团召开2023年生产经营大会，全面总结集团公司2022年生产经营工作，安排部署2023年重点任务。会议指出，2022年，集团公司艰难守住了不发生区域性系统性债务风险的底线，稳定了发展大局；同时会议要求，抓好债券刚兑，攻坚防爆雷。

本周重点区域收益率及期限利差情况

选取青岛城市建设投资(集团)有限责任公司（简称“青岛城建”）、青岛海发国有资本投资运营集团有限公司（简称“青岛海发”）、青岛西海岸新区海洋控股集团有限公司（简称“西海岸海控”）、青岛西海岸新区融合控股集团有限公司（简称“西海岸融控”）、济南城市建设集团有限公司（简称“济南城建”）、济南高新控股集团有限公司（简称“济南高新”）、临沂城市建设投资集团有限公司（简称“临沂城投”）、重庆高速公路集团有限公司（简称“渝高速”）、成都轨道交通集团有限公司（简称“蓉城轨交”）、成都高新投资集团有限公司（简称“成都高新”）、徐州市新盛投资控股集团有限公司（简称“徐州新盛”）、洛阳城市发展投资集团有限公司（简称“洛阳城投”），各平台均为AAA级。

选取重庆市南岸区城市建设发展(集团)有限公司（简称“南岸城建”）、重庆市涪陵国有资产投资经营集团有限公司（简称“涪陵国资”）、重庆市江津区华信资产经营(集团)有限公司（简称“江津华信”）、成都空港兴城投资集团有限公司（简称“双流兴城”）、成都成华棚户区惠民改造建设有限责任公司（简称“成华棚改”）、成都香城投资集团有限公司（简称“香城投资”）、盐城市城市资产投资集团有限公司（简称“盐城城资”）、连云港市城建控股集团有限公司（简称“连云城建”）、南阳投资集团有限公司（简称“南投集团”），除双流兴城（AAA）外，其余平台均为AA+。

选取日照市城市建设投资集团有限公司（简称“日照城投”）、重庆国际物流枢纽园区建设有限责任公司（简称“西部物流”）、重庆市合川城市建设投资(集团)有限公司（简称“合川城投”）、成都经开国投集团有限公司（简称“成都开投”）、成都西盛投资集团有限公司（简称“西盛投资”）、成都九联投资集团有限公司（简称“九联投资”）、淮安开发控股有限公司（简称“淮安开发”）、宿迁经济开发集团有限公司（简称“宿迁经开”）、河南航空港投资集团有限公司（简称“航空港”），其中航空港为AAA级，西部物流、合川城投、西盛投资、九联投资、淮安开发均为AA+，日照城投、成都开投、宿迁经开为AA级。

本文节选自东北证券研究所已于2023年2月5日发布《如何看待城投公司退出政府融资平台|东北固收城投债周报》报告，具体分析内容（包括相关风险提示等）请详见报告。若因对报告的摘编而产生歧义，应以报告发布当日的完整内容为准。      

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