试从土地用途和规划条件变更的角度分析北京市的城市更新问题

此外，为贯彻落实《北京城市总体规划(2016年-2035年)》和北京市委市政府“放管服”的改革要求，北京市规划和自然资源委员会（原北京市规划和国土资源管理委员会）将社会投资建设项目分为内部改造、现状改建、新建扩建三类[1]：

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因此在北京市不同类型的城市更新项目实施中，在符合项目所在地区的建设项目“正面清单”的前提下，如仅通过变更原有建筑的设计条件而进行内部装修改造从而实现更新的项目，则属于内部改造项目，故不涉及建设用地规划许可证和建设工程规划许可证规划指标的变更，可直接办理施工许可证；如虽不增加现状建筑面积，但通过改变建筑外轮廓或用地内建筑布局从而实现更新的项目，则属于现状改建项目，故应办理建设工程规划许可证[2]。如不符合项目所在地区的建设项目“正面清单”，或通过增加现状建筑面积、建筑规模从而实现更新的项目，则属于新建扩建项目，应签订建设用地使用权出让合同、办理建设工程规划许可证、施工许可证。

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依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的规定，城乡规划分为总体规划和详细规划，我国实行土地用途管制制度，由国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。2017年11月1日发布实施的《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）对农用地、建设用地、未利用地进行了明确的土地用途分类国家标准划分。

可能受到人民政府自然资源主管部门、城乡规划主管部门的行政处罚。依据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条的规定，不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款。依据《北京市城乡规划条例》第八十四条的规定，建设工程投入使用后，建设单位或者所有人违反北京市规划用途管制规定擅自改变使用用途的，由规划自然资源主管部门责令当事人限期改正、按照实际使用用途类型应当缴纳的土地使用权地价款数额的二倍处以罚款；情节严重的，依法无偿收回土地使用权。

如擅自变更土地用途、规划条件后出租房屋的，依据《商品房屋租赁管理办法》的规定，违反规定改变房屋使用性质的房屋不得出租，否则由市、区人民政府建设（房地产）主管部门责令限期改正，对没有违法所得的，可处以五千元以下罚款；对有违法所得的，可以处以违法所得一倍以上三倍以下，但不超过三万元的罚款。如因出租房屋土地用途导致承租人无法开展经营活动，承租人可能主张因房屋租赁合同目的无法实现，而要求解除房屋租赁合同，并要求出租人返还相应租金、承担损失赔偿责任。依据相关判决，如出租方明知其提供的房屋不能用于承租人要求的用途，却依然将该房屋出租给承租人的，对合同不能履行的后果，出租人应负主要责任；如承租人在签订合同时对房屋性质也做了一定的了解，知道租赁房屋的土地及规划用途，却仍怀有侥幸心理承租了该房屋的，对合同不能履行的后果，承租人亦有责任[4]。此外还有法院认为，双方当事人均明知，故根据系争土地的性质应认定双方《租赁合同》因违反法律法规关于合同效力性的强制性规定而无效[5]。

《城市房地产管理法》第十八条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。因此，出让国有建设用地使用权人改变用途的，应当经人民政府自然资源主管部门批准，报原批准用地的人民政府同意。

依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。”即如出让国有建设用地在城市、镇规划区内，出让国有建设用地使用权人还须先经城市、县人民政府城乡规划主管部门审批同意变更规划条件、并及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。国有建设用地使用权人经批准改变原用途的，重新办理用地手续，重新签订或者变更土地使用权出让合同、调整土地使用权出让金、办理土地变更登记等。另依据《划拨用地目录》的规定，划拨国有建设用地使用权人改变用途的申请和批准程序中，以划拨方式取得的土地使用权改变后的用途如符合《划拨用地目录》的，经审批部门批准可继续以划拨方式使用并换发新的国有土地划拨决定书。以划拨方式取得的土地使用权改变后的用途如不符合《划拨用地目录》的，应当实行有偿使用。

《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第8条规定，出让土地申请改变用途等土地使用条件，经出让方和规划管理部门同意，原土地使用权人可以与市、县国土资源管理部门签订《国有土地使用权出让合同变更协议》或重新签订《国有土地使用权出让合同》，调整国有土地使用权出让金，但《国有土地使用权出让合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公告出让的除外。

即（1）如果出让人与土地使用权人签署的国有土地使用权出让合同有不得以签订变更协议的方式变更土地用途的特殊约定，或法律、法规、行政规定等明确规定不得以签订变更协议的方式变更土地用途、应当收回土地使用权重新公告出让的情况下，土地使用权人无法以签订土地使用权出让合同变更协议的方式变更土地用途，此时应当由市、县人民政府收回土地使用权依法重新公开供应。土地使用权收回时，有关部门应当对出让土地使用权人给予相应补偿，补偿金额根据余期出让土地使用权价格确定。

[5]在上海青虹物流管理有限公司与缪某某房屋租赁合同纠纷中，《上海市第二中级人民法院民事判决书》，（2011）沪二中民二(民)终字第2237号认为，系争土地的性质是工业用地，该用途双方当事人均明知，故根据该系争土地的性质应认定双方《租赁合同》因违反法律法规关于合同效力性的强制性规定而无效。但最高人民法院关于印发《全国法院民商事审判工作会议纪要》的通知中关于强制性规定的识别，要求人民法院慎重判断“强制性规定”的性质。