收藏 | 《公安机关办理行政案件程序规定》新修条文解读与实务提示

第二期：干货 | 公安部推出行政案件快速办理 取证方式更加简化 办案期限大大缩短

★十一、将第六章的章名修改为“简易程序和快速办理”，第三十四条至第三十六条作为第六章第一节，节名为“简易程序”。

【条文解读】由于第六章在本次修改中加入了快速办理程序的相关规定，故章名也相应作出修改，与此同时，本章分为两节，第一节为“简易程序”，第二节为“快速办理”。

十二、增加一节，作为第六章第二节：

“第二节 快速办理

★★★★★“第四十条 对不适用简易程序，但事实清楚，违法嫌疑人自愿认错认罚，且对违法事实和法律适用没有异议的行政案件，公安机关可以通过简化取证方式和审核审批手续等措施快速办理。

【条文解读】新增的“快速办理”这一节包含九个条文：

第四十条是关于快速办理程序适用条件的规定，具体有三个条件：（1）不适用简易程序条件，如符合简易程序适用条件，则可直接适用简易程序；（2）事实清楚；（3）违法嫌疑人自愿认错认罚，且对违法事实和法律适用没有异议。另外，与简易程序相同，对于快速办理程序的适用，公安机关有选择权，“可以”适用，也“可以”不适用。

★★★“第四十一条 行政案件具有下列情形之一的，不适用快速办理：

“（一）违法嫌疑人系盲、聋、哑人，未成年人或者疑似精神病人的；

“（二）依法应当适用听证程序的；

“（三）可能作出十日以上行政拘留处罚的；

“（四）其他不宜快速办理的。

【条文解读】第四十一条是关于不适用快速办理程序情形的规定，可以归纳为两个方面：（1）相对弱势的违法嫌疑人（第一项：盲、聋、哑人，未成年人或者疑似精神病人）；（2）相对严厉的处罚结果（第二项：依法应当适用听证程序，即责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款；第三项：可能作出十日以上行政拘留处罚）

★★★★★“第四十二条 快速办理行政案件前，公安机关应当书面告知违法嫌疑人快速办理的相关规定，征得其同意，并由其签名确认。

【条文解读】第四十二条是保障适用快速办理程序违法嫌疑人行使程序选择权的规定。正如第四十条快速办理程序适用条件所述，违法嫌疑人同意适用快速办理程序是适用快速办理程序的确认条件，在快速办理行政案件前告知其相关规定、影响和后果，并征求其本人同意，既是对嫌疑人法定权利的尊重，也是减少其对处理结果不服而复议诉讼的有效方法。

★★★★★“第四十三条 对符合快速办理条件的行政案件，违法嫌疑人在自行书写材料或者询问笔录中承认违法事实、认错认罚，并有视音频记录、电子数据、检查笔录等关键证据能够相互印证的，公安机关可以不再开展其他调查取证工作。

【条文解读】第四十三条是关于快速办理程序简化取证方式的规定。简化取证的前提是：（1）已经有嫌疑人承认违法事实、认错认罚的相关证据（自行书写材料或者询问笔录）；（2）与其他关键证据能够相互印证（视音频记录、电子数据、检查笔录等）。

★★★“第四十四条 对适用快速办理的行政案件，可以由专兼职法制员或者办案部门负责人审核后，报公安机关负责人审批。

【条文解读】第四十四条是关于快速办理审核审批程序的规定。

★★★★★“第四十五条 对快速办理的行政案件，公安机关可以根据不同案件类型，使用简明扼要的格式询问笔录，尽量减少需要文字记录的内容。

“被询问人自行书写材料的，办案单位可以提供样式供其参考。

“使用执法记录仪等设备对询问过程录音录像的，可以替代书面询问笔录，必要时，对视听资料的关键内容和相应时间段等作文字说明。

【条文解读】第四十五条是关于快速办理程序简化取证方式的规定。主要体现在“三个可以”：（1）询问笔录：可以采取格式询问笔录、内容尽量少；（2）自行书写材料：可以提供参考样式；（3）询问录音录像：可以替代书面询问笔录。

【实务提示】至于“必要时，对视听资料的关键内容和相应时间段等作文字说明”，具体如何操作？有待公安部进一步规范。

★★★★★“第四十六条 对快速办理的行政案件，公安机关可以根据违法行为人认错悔改、纠正违法行为、赔偿损失以及被侵害人谅解情况等情节，依法对违法行为人从轻、减轻处罚或者不予行政处罚。

“对快速办理的行政案件，公安机关可以采用口头方式履行处罚前告知程序，由办案人民警察在案卷材料中注明告知情况，并由被告知人签名确认。

【条文解读】第四十六条是关于快速办理行政案件认错认罚从宽处理的规定以及简化处罚前告知程序的规定。

第一款规定了认错认罚从宽处理制度。涉及认错认罚从宽（从轻、减轻处罚或者不予行政处罚）的常用依据是：《治安管理处罚法》第十九条，即违反治安管理有下列情形之一的，减轻处罚或者不予处罚：（二）主动消除或者减轻违法后果，并取得被侵害人谅解的；（四）主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的，减轻处罚或者不予处罚。

第二款简化了处罚前告知程序。可以不再采取《行政处罚告知笔录》的书面形式，而选择口头告知+注明告知情况+当事人确认的形式。

【实务提示】简化后的处罚前告知程序如何操作？民警可在相关案卷材料中注明：“民警xxx、xxx已口头告知违法行为人xxx作出处罚的事实、理由、依据，以及行为人依法享有的权利，xxx未提出陈述和申辩。”被告知人签字确认。

★★★★★“第四十七条 对快速办理的行政案件，公安机关应当在违法嫌疑人到案后四十八小时内作出处理决定。

【条文解读】第四十七条是关于快速办理行政案件期限的规定。注意：办案时限48小时从嫌疑人到案后起算，并与传唤到案后的询问查证时限（8小时；24小时）相区分。

★★★“第四十八条 公安机关快速办理行政案件时，发现不适宜快速办理的，转为一般案件办理。快速办理阶段依法收集的证据，可以作为定案的根据。”

【条文解读】第四十八条是关于快速办理程序转为一般办案程序的规定。该条规定：“发现不适宜快速办理的，转为一般案件办理”，可能包含以下几种情形：（1）在调查取证中发现了新事实、新证据，公安机关在48小时规定时限内难以查清事实的；（2）嫌疑人对此前认错认罚反悔，或对违法事实和法律适用产生异议；（3）随着调查取证的深入，发现存在第四十一条不适用快速办理的情形。需要注意的是，即使转为一般案件，之前依法收集的证据，对于后续定案仍有法律效力。

★★★★★十三、将第四十条改为第五十二条，修改为：“公安机关进行询问、辨认、检查、勘验，实施行政强制措施等调查取证工作时，人民警察不得少于二人，并表明执法身份。

“接报案、受案登记、接受证据、信息采集、调解、送达文书等工作，可以由一名人民警察带领警务辅助人员进行，但应当全程录音录像。”

【条文解读】本条是关于调查取证基本要求的规定。《行政处罚法》第三十七条规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。”即法律规定在从事调查取证工作时，必须由两名以上民警进行。但在执法实践中，哪些工作属于“调查取证”，尚无明文规定。该条修改理清了“调查取证”执法工作与“非调查取证”辅助执法工作两者的界限，便于实践操作，也有助于缓解一线执法单位警力不足的现状。掌握本条可以从两个方面考虑：一是法律授予民警的专属性职权，必须由符合规定的民警来行使（本条第一款）；二是警务辅助人员参与“非调查取证”辅助执法工作时，不能独自进行，而应当由民警带领，并应当全程录音录像（本条第二款）。

★★★十四、将第四十二条改为第五十四条，修改为：“办理行政案件时，可以依法采取下列行政强制措施：

“（一）对物品、设施、场所采取扣押、扣留、查封、先行登记保存、抽样取证、封存文件资料等强制措施，对恐怖活动嫌疑人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产还可以采取冻结措施；

“（二）对违法嫌疑人采取保护性约束措施、继续盘问、强制传唤、强制检测、拘留审查、限制活动范围，对恐怖活动嫌疑人采取约束措施等强制措施。”

【条文解读】本条是关于办理行政案件时可以采取的行政强制措施种类的规定。

对物的行政强制措施中（第一款），删除了“临时查封”措施。临时查封措施的实施主体主要是原属公安机关的消防机构，依据是《消防法》第五十四条规定。但根据深化党和国家机构改革方案规定，新组建的应急管理部整合了包括公安部消防管理职责在内相关职责，公安消防部队已于2018年10月9日正式转隶并入应急管理部，成为国家综合性应急救援队伍的一部分，故此次修改将原属公安机关消防机构依据《消防法》行使的临时查封强制措施从《公安机关办理行政案件程序规定》中删除。另外，根据2015年12月通过的《反恐怖主义法》第五十二条规定：“公安机关调查恐怖活动嫌疑，经县级以上公安机关负责人批准，可以查询嫌疑人员的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产，可以采取查封、扣押、冻结措施。”此次修改加入了上述内容。与此同时，第一款还增加了“封存文件资料”的措施，笔者尚未查清该措施的法律依据，欢迎广大网友留言指教。

对人的行政强制措施中（第二款），根据《反恐怖主义法》第五十二条规定：“公安机关调查恐怖活动嫌疑，经县级以上公安机关负责人批准，可以根据其危险程度，责令恐怖活动嫌疑人员遵守下列一项或者多项约束措施（措施内容略）”，此次修改也加入了上述内容。

★★★十五、将第四十三条改为第五十五条，第二款修改为：“勘验、检查时实施行政强制措施，制作勘验、检查笔录的，不再制作现场笔录。”

增加一款作为第三款：“实施行政强制措施的全程录音录像，已经具备本条第一款第二项、第三项规定的实质要素的，可以替代书面现场笔录，但应当对视听资料的关键内容和相应时间段等作文字说明。”

【条文解读】本条是关于实施行政强制措施程序要求的规定。此次修改增加了不必制作现场笔录的情形，《行政强制法》明确规定了在实施行政强制时应当制作现场笔录，但考虑到在执法实践中，勘验时要按规定制作勘验笔录，检查时要按规定制作检查笔录，前两者无论在表现形式上还是实质功能上都与现场笔录基本相同，故在原则上遵循《行政强制法》立法精神的基础上结合公安执法工作实际，作出了上述修改。

新增的第三款，规定在满足一定条件下，实施行政强制措施的全程录音录像，可以替代书面现场笔录，但应当对视听资料的关键内容和相应时间段等作文字说明。

此处应当注意全程录音录像替代现场笔录的必备条件是民警拍摄的视音频资料必须要：（1）记录下民警告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径的过程。如果当事人不到场，要记录下邀请见证人到场见证的过程；（2）记录下听取当事人陈述和申辩的过程。

但是这里有个问题，如何对视听资料的关键内容和相应时间段等作文字说明？有待公安部的进一步规范。

★★★十六、增加一条，作为第五十九条：“对恐怖活动嫌疑人实施约束措施，应当遵守下列规定：

“（一）实施前须经县级以上公安机关负责人批准；

“（二）告知嫌疑人采取约束措施的理由、依据以及其依法享有的权利、救济途径；

“（三）听取嫌疑人的陈述和申辩；

“（四）出具决定书。

“公安机关可以采取电子监控、不定期检查等方式对被约束人遵守约束措施的情况进行监督。

“约束措施的期限不得超过三个月。对不需要继续采取约束措施的，应当及时解除并通知被约束人。”

【条文解读】本条是关于对恐怖活动嫌疑人实施约束措施程序要求的规定。主要依据是《反恐怖主义法》第五十三条、《行政强制法》第十八条的相关规定。

第三期：解读 | 公安部规章首次明确行政执法中可提取采集嫌疑人人体生物识别信息

十七、将第四十七条改为二条，作为第六十条、第六十一条，修改为：

“第六十条  县级公安机关及其公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他国家机关移送的案件，应当及时受理并按照规定进行网上接报案登记。对重复报案、案件正在办理或者已经办结的，应当向报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人作出解释，不再登记。

【条文解读】本条是关于公安机关接报案登记的规定。主要参考了《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》（公通字〔2015〕32号）中关于健全接报案登记的相关规定，根据《意见》：对于属于公安机关管辖的，各办案警种、部门都必须接受并依照有关规定办理，不得推诿。对于公安机关接受的案件以及工作中发现的案件，除性质和事实涉及国家秘密的以外，都必须进行网上登记。当然，对重复报案、案件在办、已办结的情形下，不再进行登记，但应该向相关人员作出解释。

★★★“第六十一条  公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：

“（一）对属于本单位管辖范围内的案件，应当立即调查处理，制作受案登记表和受案回执，并将受案回执交报案人、控告人、举报人、扭送人；

“（二）对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在二十四小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人；

“（三）对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。

“在日常执法执勤中发现的违法行为，适用前款规定。”

【条文解读】本条是关于公安机关接受案件的规定。主要修改了两处：一是将原来第一款中的“制作受案登记表”修改为“将处理情况在接报案登记中注明”，即只有对属于本单位管辖的案件（第一款第一项），才需要制作受案登记表、受案回执；二是对不属于公安机关职责范围事项的告知形式进行细化、简化，分为口头告知和书面告知两类。

（1）口头告知：即在接报案时能够当场判断所接警情不属于公安机关职责范围的事项；

（2）书面告知：a.相关人员对口头告知内容有异议的，b.不能当场判断的。

当然，如果出现“没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知”，可以不进行书面告知，但建议在接报案登记中注明原因。

★★★十八、将第五十三条第一款、第六十六条第二款、第六十八条第一款中的“工作证件”修改为“人民警察证”。

【条文解读】本条是关于工作证件表述的修改。涉及的条文有：对现场发现的违法嫌疑人进行口头传唤（第五十三条第一款）、对被侵害人、证人的现场询问（第六十六条第二款）、对与违法有关的场所、物品、人身的检查（第六十八条第一款）。执法证件是执法主体身份和进行执法行为的凭证，根据《公安机关人民警察证使用管理规定》，人民警察证是公安机关人民警察身份和依法执行职务的凭证和标志，公安机关人民警察使用统一的人民警察证。本次修改将“工作证件”改为“人民警察证”，符合相关规定，也符合执法实际。

【实务提示】使用人民警察证时，应重点注意两个问题：

一是公安民警执法，除法律、法规另有规定外，应当随身携带人民警察证，主动出示并表明人民警察身份；情况紧急来不及出示的，应当先表明人民警察身份，并在处置过程中出示人民警察证。二是依照规定穿着公安民警制式服装并佩戴人民警察标志的，可以不出示人民警察证，但当事人要求出示的，应当将证件打开出示。

★十九、将第五十三条改为第六十七条，删去第三款中的“消防安全管理”。

【条文解读】本条是关于强制传唤适用条件的规定。原第五十三条三款规定：“对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的违反治安管理、消防安全管理、出境入境管理的嫌疑人以及法律规定可以强制传唤的其他违法嫌疑人，经公安派出所、县级以上公安机关办案部门或者出入境边防检查机关负责人批准，可以强制传唤。”根据深化党和国家机构改革方案规定，新组建的应急管理部整合了包括公安部的消防管理职责在内相关职责，公安消防部队已于2018年10月9日正式转隶并入应急管理部，成为国家综合性应急救援队伍的一部分，故此次修改将涉及消防安全管理的内容从《公安机关办理行政案件程序规定》中删除。

★★★二十、将第五十七条改为第七十一条，第一款修改为：“在公安机关询问违法嫌疑人，应当在办案场所进行。”

【条文解读】本条是关于询问违法嫌疑人要求的规定。原第五十七条第一款条文表述为“询问违法嫌疑人，应当在公安机关的办案场所进行”，但在实际执法中并不是所有的违法嫌疑人都需要带回公安机关处理，很多案件可以适用当场调解、简易程序，以及本次修改新增的“快速办理”程序。故此次修改在“询问违法嫌疑人”前加入了“在公安机关”这一限定词，更严谨，也更符合一线执法实际。

★二十一、将第五十九条改为第七十三条，删去第一款中的“劳动教养”。

【条文解读】本条是关于对违法嫌疑人基本情况进行询问的规定。根据２０１３年１２月２８日第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过，全国人民代表大会常务委员会公布并施行的《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》，正式废除了劳动教养制度。故此次修改将“劳动教养”从首次询问违法嫌疑人的基本情况中予以删除，符合法律要求。

★二十二、将第六十六条改为第七十九条，将第一款中的“询问被侵害人、其他证人或者其他与案件有关的人”修改为“询问被侵害人或者其他证人”。

【条文解读】本条是关于询问被侵害人、证人的规定。“其他证人”事实上已经包含了“其他与案件有关的人”，故此次修改将“其他与案件有关的人”删除，更符合逻辑。

★★★二十三、增加一条，作为第八十三条：“对违法嫌疑人，可以依法提取或者采集肖像、指纹等人体生物识别信息；涉嫌酒后驾驶机动车、吸毒、从事恐怖活动等违法行为的，可以依照《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国禁毒法》《中华人民共和国反恐怖主义法》等规定提取或者采集血液、尿液、毛发、脱落细胞等生物样本。人身安全检查和当场检查时已经提取、采集的信息，不再提取、采集。”

【条文解读】本条是关于提取采集违法嫌疑人人体生物识别信息和生物样本的规定。本条将提取采集违法嫌疑人信息的内容分为两类：一类是人体生物识别信息，另一类是生物样本。

1. 对于提取采集违法嫌疑人人体生物识别信息，事实上并无明确的上位法依据，与之相关的是《反恐怖主义法》第五十条的规定，但该条只能在“公安机关调查恐怖活动嫌疑”这一法定情形下适用。本次《公安机关办理行政案件程序规定》修改中，公安部首次以规章形式明确了提取采集违法嫌疑人肖像、指纹等人体生物识别信息问题。在执法实践中，如果违法嫌疑人拒不配合提取采集，能否对其采取强制提取采集，目前尚不明确。

2. 对于提取采集违法嫌疑人生物样本，目前主要适用于涉嫌酒后驾驶机动车、吸毒、从事恐怖活动等违法嫌疑人，相关依据也较为明确：

酒驾案件：主要依据是《中华人民共和国道路交通安全法》，《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第105条：“机动车驾驶人有饮酒、醉酒、服用国家管制的精神药品或者麻醉药品嫌疑的，应当接受测试、检验。”，另外，还有《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部令第１０５号）第33条第1款、第34条，《公安部关于公安机关办理醉酒驾驶机动车犯罪案件的指导意见》等规定。

吸毒案件：主要依据是《中华人民共和国禁毒法》第32条：“公安机关可以对涉嫌吸毒的人员进行必要的检测，被检测人员应当予以配合；对拒绝接受检测的，经县级以上人民政府公安机关或者其派出机构负责人批准，可以强制检测。”，另外，还有《吸毒检测程序规定》，《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部令第１０５号）第33条第1款等规定。

从事恐怖活动案件：主要依据是《中华人民共和国反恐怖主义法》第50条：公安机关调查恐怖活动嫌疑，可以依照有关法律规定对嫌疑人员进行盘问、检查、传唤，可以提取或者采集肖像、指纹、虹膜图像等人体生物识别信息和血液、尿液、脱落细胞等生物样本，并留存其签名。

★★★★★二十四、将第七十一条改为第八十六条，增加一款作为第二款：“检查时的全程录音录像可以替代书面检查笔录，但应当对视听资料的关键内容和相应时间段等作文字说明。”

【条文解读】本条是关于制作检查笔录的规定。增加了“检查时的全程录音录像可以替代书面检查笔录”的规定，简化了取证方式，便于操作。但该款同时要求“应当对视听资料的关键内容和相应时间段等作文字说明”，如何说明？有待公安部进一步明确规范。

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★★★二十五、增加一条，作为第九十二条：“对电子数据涉及的专门性问题难以确定的，由司法鉴定机构出具鉴定意见，或者由公安部指定的机构出具报告。”

【条文解读】本条是关于电子数据鉴定意见和报告的规定。此次修改明确了鉴定主体为司法鉴定机构和公安部指定的机构，主要依据是２０１６年９月９日最高人民法院最高人民检察院公安部联合印发的《关于办理刑事案件收集提取和审查判断电子数据若干问题的规定》（法发（２０１６）２２号）第十七条。

★二十六、将第九十一条改为第一百零七条，第一款第三项中的“其他法律、法规规定”修改为“《中华人民共和国反恐怖主义法》等法律、法规规定”。

【条文解读】本条是关于扣押和扣留的范围、程序及处置的规定。《反恐怖主义法》第二十三条、第四十条、第五十二条明确：公安机关在发现恐怖活动嫌疑人员、涉嫌恐怖活动物品、调查恐怖嫌疑时，依法实施扣押、扣留行政强制措施。故此次修改在第一款第三项加入《反恐怖主义法》设定的扣押、扣留措施。

★二十七、将第九十二条改为第一百零八条，第一款第三项中的“法律、法规规定”修改为“《中华人民共和国反恐怖主义法》等法律、法规规定”。

删去第二款。

【条文解读】本条是关于查封的范围、程序和要求的规定。《反恐怖主义法》第二十八条、第五十二条明确：公安机关在发现极端主义活动、调查恐怖嫌疑时，依法对非法活动场所、嫌疑人员相关财产进行查封。故此次修改在第一款第三项加入《反恐怖主义法》设定的查封措施。

另外，鉴于《行政强制法》第二十三条已规定“当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封”，故此次修改将第二款相同内容删除。

★★★二十八、将第九十五条改为第一百一十一条，删去第三款中的“电子数据存储介质”。

增加一款作为第四款：“对扣押的电子数据原始存储介质，应当封存，保证在不解除封存状态的情况下，无法增加、删除、修改电子数据，并在证据保全清单中记录封存状态。”

【条文解读】本条是关于证据保全决定书与证据保全清单的规定。此次修改将“电子数据存储介质”扣押要求单独列出，新增第四款——对扣押电子数据原始存储介质的封存要求进行了明确，主要依据是２０１６年９月９日最高人民法院最高人民检察院公安部联合印发的《关于办理刑事案件收集提取和审查判断电子数据若干问题的规定》（法发（２０１６）２２号）第八条第二款。

【实务提示】在办理刑事案件中，扣押、封存原始存储介质，应当通过制作笔录，记录原始存储介质的封存状态；但在办理行政案件中，民警只需在证据保全清单中记录封存状态即可。这点需要民警注意。

★★★二十九、增加二条，作为第一百一十三条、第一百一十四条：

“第一百一十三条  公安机关对恐怖活动嫌疑人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产采取冻结措施的，应当经县级以上公安机关负责人批准，向金融机构交付冻结通知书。

“作出冻结决定的公安机关应当在三日内向恐怖活动嫌疑人交付冻结决定书。冻结决定书应当载明下列事项：

“（一）恐怖活动嫌疑人的姓名或者名称、地址；

“（二）冻结的理由、依据和期限；

“（三）冻结的账号和数额；

“（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

“（五）公安机关的名称、印章和日期。

“第一百一十四条  自被冻结之日起二个月内，公安机关应当作出处理决定或者解除冻结；情况复杂的，经上一级公安机关负责人批准，可以延长一个月。

“延长冻结的决定应当及时书面告知恐怖活动嫌疑人，并说明理由。”

【条文解读】第一百一十三条是关于公安机关在调查中对恐怖活动嫌疑人财产采取冻结措施的规定。主要依据是《反恐怖主义法》第五十二条、《行政强制法》第三十条、第三十一条的规定。该条注意采取冻结措施的审批权限（县级以上公安机关负责人批准），以及涉及的两个法律文书：一个是《冻结通知书》，应当及时向金融机构交付；另一个是《冻结决定书》，应当在决定作出的三日内向恐怖活动嫌疑人交付。该条第二款规定了《冻结决定书》应当载明的事项，新版的公安机关行政案件法律文书，也将增加上述文书。

第一百一十四条是关于冻结措施期限的规定。主要依据是《反恐怖主义法》第五十二条、《行政强制法》第三十二条。细心对比《反恐怖主义法》与《行政强制法》相关条款，我们会发现两法对于冻结措施的适用范围、审批权限、措施期限，均有规定，但要求并不一致。执法实践中，如何适用？相对于《行政强制法》来说，《反恐怖主义法》属于特别法，《行政强制法》属于一般法。根据立法法规定，同一机关制定的法律，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。《行政强制法》第三十二条第一款所明确的“法律另有规定的除外”，正是基于“特别法优于一般法”原则的考虑。故公安机关在调查恐怖嫌疑采取冻结措施时，应优先适用《反恐怖主义法》的相关规定。

★三十、将第九十七条改为第一百一十五条，修改为：“有下列情形之一的，公安机关应当立即退还财物，并由当事人签名确认；不涉及财物退还的，应当书面通知当事人解除证据保全：

“（一）当事人没有违法行为的；

“（二）被采取证据保全的场所、设施、物品、财产与违法行为无关的；

“（三）已经作出处理决定，不再需要采取证据保全措施的；

“（四）采取证据保全措施的期限已经届满的；

“（五）其他不再需要采取证据保全措施的。

 “作出解除冻结决定的，应当及时通知金融机构。”

【条文解读】本条是关于证据保全的解除及解除后财物的处理。修改时将原第二款内容与第一款内容进行合并，并删除了原第一款第五项涉及消防管理的内容（即被临时查封的危险部位和场所的火灾隐患已经消除的）。根据本条规定：涉及财物退还的，要立即退还；不涉及财物退还的，也要书面通知当事人。

三十一、增加一节，作为第七章第八节：

★★★★★“第八节 办案协作

【条文解读】此次修改新增了办案协作一节共六条内容，明确了异地执行传唤、异地办理检查、查询，查封、扣押、冻结、远程视频询问、处罚前告知、委托代为调查取证等办案协作的条件、内容、手续等相关工作要求，对充分发挥公安机关在打击违法行为整体职能，提高公安机关办案效率起到积极的推动作用。

★★★★★“第一百一十七条  办理行政案件需要异地公安机关协作的，应当制作办案协作函件。负责协作的公安机关接到请求协作的函件后，应当办理。

【条文解读】本条是关于办案协作程序的概括性规定。根据此条，只要办案单位提出协作请求，相关负责协作的单位应当无条件的配合办理。

【实务提示】制作《办案协作函》，应注意三点：（1）制作主体为办案单位；（2）制作前提是办理行政案件需要异地公安机关协作；（3）记载的内容是需要异地公安机关协作的内容。

★★★★★“第一百一十八条  需要到异地执行传唤的，办案人民警察应当持传唤证、办案协作函件和人民警察证，与协作地公安机关联系，在协作地公安机关的协作下进行传唤。协作地公安机关应当协助将违法嫌疑人传唤到其所在市、县内的指定地点或者到其住处、单位进行询问。

【条文解读】本条是关于异地执行传唤的规定。适用本条注意三个问题：一是办案单位异地执行传唤所要提供的手续，即“两证一函”（传唤证、人民警察证、办案协作函）；二是执行传唤应在协作地公安机关的协作下完成；三是传唤的地点为违法嫌疑人被传唤时所在市、县内的制定地点或者其住处、单位，无需考虑是否是户籍地还是暂住地，防止民警对嫌疑人进行异地传唤。

★★★★★“第一百一十九条  需要异地办理检查、查询，查封、扣押或者冻结与案件有关的财物、文件的，应当持相关的法律文书、办案协作函件和人民警察证，与协作地公安机关联系，协作地公安机关应当协助执行。

“在紧急情况下，可以将办案协作函件和相关的法律文书传真或者通过执法办案信息系统发送至协作地公安机关，协作地公安机关应当及时采取措施。办案地公安机关应当立即派员前往协作地办理。

【条文解读】本条是关于异地办理检查、查询，查封、扣押、冻结与案件有关的财物、文件的规定。适用本条注意两个问题：一是办案单位所要提供的手续，即“一证一函加文书”（人民警察证、办案协作函、相关的法律文书）；二是紧急情况下的“特事特办”，即在紧急情况下，办案单位可以通过传真、执法办案信息系统传送相关材料，由协作地公安机关先行采取措施，避免延误战机。

★★★★★“第一百二十条 需要进行远程视频询问、处罚前告知的，应当由协作地公安机关事先核实被询问、告知人的身份。办案地公安机关应当制作询问、告知笔录并传输至协作地公安机关。询问、告知笔录经被询问、告知人确认并逐页签名或者捺指印后，由协作地公安机关协作人员签名或者盖章，并将原件或者电子签名笔录提供给办案地公安机关。办案地公安机关负责询问、告知的人民警察应当在首页注明收到日期，并签名或者盖章。询问、告知过程应当全程录音录像。

【条文解读】本条是关于对异地违法嫌疑人远程视频询问、处罚前告知的规定。该条修改主要参考了２０１４年５月４日《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理网络犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的意见》（公通字（２０１４）１０号）、《公安机关执法细则（第三版）》中关于通过远程网络视频等方式进行询（讯）问的相关规定，并将远程视频询问扩展到了处罚前告知程序。

适用本条应注意具体流程：

1.询问或告知前，先由由协作地公安机关核实被询问、告知人的身份，以确保程序的真实性和合法性；

2.询问或告知时，办案地公安机关应当制作询问、告知笔录；

3.询问或告知后，办案地公安机关将制作的相关笔录传输至协作地公安机关；

4.被询问、告知人对笔录进行确认并逐页签名或者捺指印，协作地公安机关协作人员签名或者盖章，并将原件或者电子签名笔录提供给办案地公安机关。

5.办案地公安机关警察收到相关笔录后，应当在首页注明收到日期，如“于x年x月x日x时收到”，并签名或者盖章。

6.整个询问、告知过程，应当按规定全程录音录像。

★★★★★“第一百二十一条  办案地公安机关可以委托异地公安机关代为询问、向有关单位和个人调取电子数据、接收自行书写材料、进行辨认、履行处罚前告知程序、送达法律文书等工作。

“委托代为询问、辨认、处罚前告知的，办案地公安机关应当列出明确具体的询问、辨认、告知提纲，提供被辨认对象的照片和陪衬照片。

“委托代为向有关单位和个人调取电子数据的，办案地公安机关应当将办案协作函件和相关法律文书传真或者通过执法办案信息系统发送至协作地公安机关，由协作地公安机关办案部门审核确认后办理。

【法条解读】本条是关于委托异地公安机关代为调查取证的规定。该条修改主要参考了２０１４年５月４日《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理网络犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的意见》（公通字（２０１４）１０号）、《公安机关执法细则（第三版）》中关于跨地域调查取证的相关规定。

本条第一款是关于委托异地公安机关代为调查取证的范围，包括但不限于询问、调取电子数据、接收自行书写材料、进行辨认、履行处罚前告知程序、送达法律文书工作。

本条第二款是关于委托代为询问、辨认、处罚前告知时，办案地公安机关所应提供的材料，即：“列出明确具体的询问、辨认、告知提纲，提供被辨认对象的照片和陪衬照片”，毕竟，请求兄弟单位协助办案，要把前期准备工作做好做扎实，不能当“甩手掌柜”。

本条第三款是关于委托代为调取电子证据时，办案地公安机关所应提供的材料，即：“将办案协作函件和相关法律文书传真或者通过执法办案信息系统发送至协作地公安机关”，当然协作地公安机关也要对相关材料进行审核确认，两地公安机关在此过程中需要密切沟通配合，协商解决相关问题。

★★★★★“第一百二十二条  协作地公安机关依照办案地公安机关的要求，依法履行办案协作职责所产生的法律责任，由办案地公安机关承担。”

【条文解读】本条是关于依法协作而产生法律责任的规定。本条修改主要参考了《公安机关办理刑事案件程序规定》第344条的相关要求（即：协作地公安机关依照请求协作的公安机关的要求，履行办案协作职责所产生的法律责任，由请求协作的公安机关承担）。但笔者认为行政程序规定的该条修改较刑事程序规定第344条虽然只多了“依法”两个字的限定，但更为科学、合理，因为它充分考虑了办案协作中可能出现的协作地公安机关违法违规协作问题，比如协作地公安机关在履行办案协作职责中可能出现的超越委托权限、采取违法手段、违反办案程序等问题，如果对此也让办案地公安机关“埋单”的话，显然不具有合理性。

简而言之，按要求+依法干=办案地来担；反之，按要求+不依法=协作地来担。

第五期：解读 | 现场录音录像可替代调解协议 行政处罚决定审核人员将持证上岗

★★★三十二、将第一百三十八条改为第一百六十二条，第二款中的“不与正在执行的行政拘留合并执行”修改为“与正在执行的行政拘留合并执行”。

【条文解读】本条是关于行政拘留合并执行的规定。修改后的要求刚好与2012版程序规定截然相反，由“不合并执行”改成了“合并执行”，修改后，行政拘留处罚执行完毕前，发现违法行为人有其他违法行为，无论新发现的违法行为与已经作出处罚决定的违法行为是否有关联，公安机关依法作出行政拘留决定的，与正在执行的行政拘留合并执行。

★★★三十三、将第一百三十九条改为第一百六十三条，第一款中的“询问查证和继续盘问时间不予折抵”修改为“询问查证、继续盘问和采取约束措施的时间不予折抵”。

【条文解读】本条是关于折抵行政拘留问题的规定。本次修改扩展了不予折抵的范围，增加了《反恐怖主义法》第五十五条规定对恐怖活动嫌疑人员实施的“采取约束措施”。“采取约束措施”虽然在一定程度上限制了嫌疑人的人身自由（如：未经公安机关批准不得离开所居住的市、县或者指定的处所等），但其限制程度不及刑事拘留、逮捕等强制措施，尚不足以折抵行政拘留，这也是增加此项内容的原因。

★★★三十四、将第一百四十一条改为第一百六十五条，第三款中的“因违反治安管理行为人逃跑等客观原因”修改为“因违反治安管理行为人不明或者逃跑等客观原因”。

【条文解读】本条是关于因客观原因无法按期办结的治安案件如何处理的规定。此次修改新增了“违反治安管理行为人不明”这一客观原因，常见类型如不够刑事立案标准的盗窃、毁财案件，由于现场证据缺失，导致行为人不明，对此，公安机关应当继续进行调查取证，不能因已超过法定办案期限就搁置不管、放任不理。同时，应当向被侵害人说明不能按期结案的原因，表明公安机关将继续开展调查工作并及时依法处理。

★★★三十五、将第一百四十三条改为第一百六十七条，增加一款作为第三款：“依照本规定第一百七十二条第一款第三项作出不予行政处罚决定的，可以不履行本条第一款规定的告知程序。”

【条文解读】本条是关于行政处罚前告知的决定。此次修改增加了基于违法事实不能成立，作出不予行政处罚决定的，可以不履行行政处罚前告知程序的规定。告知程序的意义，在于使嫌疑人能够在行政处罚决定作出前获得陈述和申辩的机会，充分保障其合法权益。基于违法事实不能成立作出不予处罚决定，事实上并不影响嫌疑人的权利义务，故对其不履行告知程序，并不违反正当程序原则要求。

★★★★★三十六、增加一条，作为第一百七十一条：“法制员或者办案部门指定的人员、办案部门负责人、法制部门的人员可以作为行政案件审核人员。

“初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”

【条文解读】本条是关于行政案件审核人员、行政处罚决定审核人员的规定。2017年9月全国人大常务委员会对《行政处罚法》修改时增加规定：“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”本条根据上述法律变化做出修改。适用该条时注意，2015年9月中办国办印发的《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》明确了国家统一法律职业资格制度施行“老人老办法，新人新办法”原则，即修改后的《行政处罚法》施行前（以2018年1月1日为节点），已经在公安机关中从事行政处罚决定审核的人员（“老人”），可继续从事相关工作，不受“持证上岗”要求的影响。

★★★三十七、将第一百四十七条改为第一百七十二条，增加一款作为第二款：“对已经依照前款第三项作出不予行政处罚决定的案件，又发现新的证据的，应当依法及时调查；违法行为能够认定的，依法重新作出处理决定，并撤销原不予行政处罚决定。”

第二款改为第三款，其中的“在作出处罚决定之日起二日内”修改为“在作出不予行政处罚或者处罚决定之日起二日内”。

【条文解读】本条是关于公安机关对行政案件作出终局处理决定的规定。本次修改新增一款，即对违法事实不能成立而作出不予行政处罚决定的案件，发现新的证据时的处理要求：一是应当依法及时调查，二是经调查，能处理的应当重新处理，并撤销原决定。另外，增加了不予处罚决定书送达期限的规定，不予处罚决定与被侵害人利益息息相关，增加此规定能够保证被侵害人及时知悉案件的最终处理决定，并根据自身诉求寻求法律救济，客观上保护了被侵害人的合法权益。

★★★★★三十八、将第一百五十三条改为第一百七十八条，第三款修改为：“对情节轻微、事实清楚、因果关系明确，不涉及医疗费用、物品损失或者双方当事人对医疗费用和物品损失的赔付无争议，符合治安调解条件，双方当事人同意当场调解并当场履行的治安案件，可以当场调解，并制作调解协议书。当事人基本情况、主要违法事实和协议内容在现场录音录像中明确记录的，不再制作调解协议书。”

【条文解读】本条是关于当场制作调解调解协议书的规定。本次修改增加具有符合条件的现场录音录像的，可以不再制作调解协议书的情形，即：现场录音录像中明确记录了：（1）当事人基本情况（2）主要违法事实（3）协议内容。如果符合上述条件，可以不再制作调解协议书。

【实务提示】这里需要特别强调一点是当场治安调解案件的执法视音频的保管期限问题，根据《公安机关现场执法视音频记录工作规定》（公通字〔2016〕14号）第十三条第二款第一项规定：作为行政、刑事案件证据使用的的现场执法视音频资料，应当永久保存。笔者认为：这里的行政案件应当包括当场调解的治安案件，故相关视音频应永久保存。

★★★★★三十九、将第一百五十八条改为第一百八十三条，删去其中的“调解应当制作笔录”。

【条文解读】本条是关于调解次数和期限的规定。修改前的规定从调解的严肃性和公正性的角度出发，要求“调解应当制作笔录”，但在执法实践中，多数调解在笔录制作前即已达成，如果再从形式上要求为双方当事人制作笔录，不仅影响了办案效率，更给当事人增加了负担。故此次修改基于执法效率的考虑，删除了“调解应当制作笔录”的规定，大快人心！

★★★四十、将第一百六十一条改为第一百八十六条，修改为：“对符合本规定第一百七十八条规定的治安案件，当事人申请人民调解或者自行和解，达成协议并履行后，双方当事人书面申请并经公安机关认可的，公安机关不予治安管理处罚，但公安机关已依法作出处理决定的除外。”

【条文解读】本条是关于治安案件的当事人履行人民调解和自行和解协议的法律后果。人民调解是一项具有中国特色的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式，被国际社会誉为化解社会矛盾的“东方经验”。2011年1月1日起施行的《人民调解法》进一步完善了人民调解制度，规范了人民调解活动。此次规定修改增加了治安案件当事人履行人民调解协议的法律后果，相关规定与自行和解的相同，即一般情况下，双方当事人达成协议并履行后，书面申请并经公安机关认可的，公安机关不予治安管理处罚。例外情形是，如果公安机关已经依法作出处理决定，则不再对双方所达成的协议进行认可，更不会因此而撤销处理决定。

★★★四十一、将第一百六十三条改为第一百八十八条，第一款、第二款修改为：“县级以上公安机关应当指定一个内设部门作为涉案财物管理部门，负责对涉案财物实行统一管理，并设立或者指定专门保管场所，对涉案财物进行集中保管。涉案财物集中保管的范围，由地方公安机关根据本地区实际情况确定。

“对价值较低、易于保管，或者需要作为证据继续使用，以及需要先行返还被侵害人的涉案财物，可以由办案部门设置专门的场所进行保管。办案部门应当指定不承担办案工作的民警负责本部门涉案财物的接收、保管、移交等管理工作；严禁由办案人员自行保管涉案财物。”

【条文解读】本条是关于涉案财物保管基本要求的规定。此次修改在参考《公安机关涉案财物管理若干规定》（公通字〔2015〕21号）第八条内容的基础上，有所修改（注意划线加粗部分的变化）。

★★★四十二、将第一百六十五条改为第一百九十条，第一款中的“对查封、先行登记保存的涉案财物”修改为“对查封、冻结、先行登记保存的涉案财物”。

第三款修改为：“对情况紧急，需要在提取涉案财物后的二十四小时内进行鉴定、辨认、检验、检查等工作的，经办案部门负责人批准，可以在完成上述工作后的二十四小时内移交。”

第四款修改为：“在提取涉案财物后的二十四小时内已将涉案财物处理完毕的，不再移交，但应当将处理涉案财物的相关手续附卷保存。”

第五款中的“因询问、鉴定、辨认、检验等办案需要”修改为“因询问、鉴定、辨认、检验、检查等办案需要”。

【条文解读】本条是关于涉案财物移交和调用程序的规定。此次修改主要参考了《公安机关涉案财物管理若干规定》（公通字〔2015〕21号）第十二条、第十三条的规定（注意划线部分变化）。

★★★四十三、增加一条，作为第一百九十二条：“有关违法行为查证属实后，对有证据证明权属明确且无争议的被侵害人合法财物及其孳息，凡返还不损害其他被侵害人或者利害关系人的利益，不影响案件正常办理的，应当在登记、拍照或者录像和估价后，及时发还被侵害人。办案人民警察应当在案卷材料中注明返还的理由，并将原物照片、清单和被侵害人的领取手续附卷。”

【条文解读】本条是关于财物返还的相关规定。此次修改主要参考了《公安机关涉案财物管理若干规定》（公通字〔2015〕21号）第十九条的规定（注意财物发还的条件和发还时所应采取的措施）。

★★★四十四、将第一百六十八条改为第一百九十四条，第二款修改为：“前款第六项所列的工具，除非有证据表明属于他人合法所有，可以直接认定为违法行为人本人所有。对明显无价值的，可以不作出收缴决定，但应当在证据保全文书中注明处理情况。”

【条文解读】本条是关于收缴的规定。本次修改明确，对于主要用于实施违法行为的本人所有的工具，如果明显无价值，可以不作出收缴决定，但应当在证据保全文书中注明处理情况。

★四十五、将第一百七十七条改为第二百零三条，删去第一款中的“消防安全”。

【条文解读】本条是关于代履行的适用条件和程序的规定。根据深化党和国家机构改革方案规定，新组建的应急管理部整合了包括公安部的消防管理职责在内相关职责，公安消防部队已于2018年10月9日正式转隶并入应急管理部，成为国家综合性应急救援队伍的一部分，故此次修改将原属公安机关消防机构依据《消防法》行使的代履行强制执行措施从《公安机关办理行政案件程序规定》中删除。

★★★四十六、将第一百九十五条改为第二百二十一条，修改为：“对同时被决定行政拘留和社区戒毒或者强制隔离戒毒的人员，应当先执行行政拘留，由拘留所给予必要的戒毒治疗，强制隔离戒毒期限连续计算。

“拘留所不具备戒毒治疗条件的，行政拘留决定机关可以直接将被行政拘留人送公安机关管理的强制隔离戒毒所代为执行行政拘留，强制隔离戒毒期限连续计算。” 

【条文解读】本条是关于同时被决定行政拘留和社区戒毒或者强制戒毒人员的执行规定。此次修改的主要依据是《拘留所条例》第十三条、《拘留所条例实施办法》（公安部令第126号）第二十条、《公安部关于行政拘留执行有关问题的意见》（公监管〔2014〕78号），划线部分为新增的内容。

【实务提示】在执法实践中，应重点关注《公安部关于行政拘留执行有关问题的意见》（公监管〔2014〕78号）的相关要求：

1.对同时被决定行政拘留和社区戒毒或者强制隔离戒毒的人员，应当先执行行政拘留。被拘留人在执行行政拘留期间，又被决定社区戒毒或者强制隔离戒毒的，应当在行政拘留执行完毕后再移交。

2.被拘留人在执行行政拘留前被决定强制隔离戒毒，拘留所不具备戒毒治疗条件的，拘留所和强制隔离戒毒所所属公安机关建立代执行工作机制后，拘留决定机关可以直接将被拘留人送公安机关管理的强制隔离戒毒所代为执行行政拘留；被拘留人在执行行政拘留后被决定强制隔离戒毒，拘留所不具备戒毒治疗条件的，可以由拘留所开具代为执行行政拘留通知书，交由公安机关管理的强制隔离戒毒所代为执行行政拘留。行政拘留期满后，由拘留所发给被拘留人解除拘留证明书。

3.吸食、注射毒品成瘾人员在执行社区戒毒期间因违法行为被公安机关作出行政拘留处罚的，应当先执行行政拘留后再继续执行社区戒毒；吸食、注射毒品成瘾人员在强制隔离戒毒期间被公安机关作出行政拘留处罚的，由强制隔离戒毒所代为执行行政拘留。

★★★四十七、将第二百三十二条改为第二百五十八条，第一款第二项修改为：“（二）按照本规定第十章的规定达成调解、和解协议并已履行的”。

【条文解读】本条是关于结案情形的规定。此次修改增加了符合达成和解协议并已履行的，应当予以结案的规定。与修改后的第一百八十六条相对应。适用中需要注意的是：此处达成的调解协议，不仅包括公安机关促成的治安调解协议，也包括人民调解委员促成，并经双方当事人书面申请、公安机关认可的人民调解协议。

★★★★★四十八、将第二百三十七条改为第二百六十三条，增加一款作为第三款：“公安机关可以使用电子签名、电子指纹捺印技术制作电子笔录等材料，可以使用电子印章制作法律文书。对案件当事人进行电子签名、电子指纹捺印的过程，公安机关应当同步录音录像。”

【条文解读】本条是关于推进执法办案信息化要求的规定。此次修改首次以规章形式明确公安机关执法办案中依法制作电子签名、电子指纹捺印、电子印章形成的电子笔录、法律文书等具备法律效力，主要依据是《中华人民共和国电子签名法》。适用本条需要注意的是：公安机关应当对当事人电子签名、电子指纹捺印的过程进行同步录音录像。

★四十九、第四十一条、第五十三条、第五十六条、第七十四条、第一百六十一条、第一百九十二条、第一百九十三条、第二百零三条中引用的条文序号根据本决定作相应调整。

《公安机关办理行政案件程序规定》的有关章节及条文序号根据本决定作相应调整。

本决定自2019年1月1日起施行。

《公安机关办理行政案件程序规定》根据本决定作相应修改，重新公布。

【条文解读】本条是关于章节、条文序号调整的规定。

编者注：2018年新修订《公安机关办理

行政案件程序规定》解读完毕（五期全）！

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