城投债务透视（9）：湖南篇
摘要
■湖南省债务问题的背景。近年来湖南省的债务问题较受关注，主要来自两个方面。（1）区域经济实力和债务压力分化显著。湖南经济总体呈现“东强西弱”的格局，长株潭地区整体较强，其次是环洞庭湖地区和湘南地区，大湘西地区相对较弱，而省会长沙市的经济实力一枝独秀。在此背景下形成了三类风险较受关注的区域，一是财政实力尚可但债务压力较大，包括湘潭、株洲等，二是债务压力尚可但财政实力偏弱，如娄底、益阳、怀化等，三是债务压力较大且财政实力偏弱，集中于湘西区域，包括湘西州、张家界等。过去几年，部分债务压力较高的区域出现非标违约舆情。（2）近年区域内城投平台整合动作频繁。2018年起湖南开始强调城投平台的整合和转型，湘发〔2018〕5号文提出压减城投平台数量，各市县通过新设型整合、吸收合并、股权上划等方式进行整合，对统筹防范区域债务风险起到一定效果。
■湖南省债务问题的五个特征。（1）城投举债较多，宽口径债务率偏高。2021年末，湖南省广义债务余额（地方政府债务余额+融资平台有息负债余额）为3.6万亿，居全国第7位，融资平台有息债务2.2万亿，占广义债务的62.1%，占比居全国第14位。湖南宽口径债务率（广义债务余额/综合财力估算）为280.5%，居全国第11位。（2）债务余额增速的低点为2018年和2021年，政策效应显著。2014-2021年湖南广义债务规模逐年递增，由1.3万亿增长至3.6万亿，其中2018年和2021年为增速低点。2018年，27号文推动隐债化解的背景下，湖南通过实施PPP与政府购买服务负面清单管理、清理整合平台公司、建立全口径债务风险预警体系等方式控制债务风险。2021年，城投融资监管趋严，市县城投平台整合继续推进，融资平台有息负债增速明显回落。（3）区域分化显著，部分地级市债务负担较重。从财政实力看，长沙市远超其他市州，财政自给率达77.0%，其他市州均在45%以下。从债务压力看，张家界宽口径负债率最高，达到100%以上，株洲、湘潭等宽口径负债率也明显高于湖南省均值。（4）部分区域城投债务短期化明显。娄底市2021年末发债城投短期有息负债占比达到36.6%，在各地级市中最高；其次是湘西和湘潭，短债占比达到30.3%、28.6%。此外，怀化、永州、益阳短债占比也高于25%（总体平均为19.7%）。（5）非标融资占比不高但债券融资依赖度较高。从融资渠道来看，湖南省城投平台整体对于非标融资的依赖度不高，92%的城市非标融资占有息负债的比重在20%以下。但对于债券融资的依赖度较高，2021年末全省城投平台境内债融资占有息负债余额的比重达到34.2%，株洲、怀化、娄底等达到45%-50%。此外，部分区域主要借助私募债融资，株洲、衡阳、永州、湘潭城投债余额中，私募债占比接近60%。
■湖南省债务问题的化解进展。（1）化解措施。①城投平台整合转型。2018年2月湘发〔2018〕5号文、2018年5月《关于清理规范政府融资平台公司管理的通知》，对融资平台的整合和转型提出大纲，要求市级平台控制在3个以内，县级不得超过2个，国家级产业园区不得超过1个。2021年湖南省预算执行报告继续强调进一步压减平台公司数量，通过注入资金资产资源、合并重组等方式，激发平台公司转型动力。②债务风险管控。2013年以来湖南省政府性债务开始实施分类预警机制，2015年进一步细化债务风险预警等级，实行市县债务风险四级管理。2018年对黄橙红三类风险区债务提出详细的限制。③债务化解。2020年湖南省政府工作报告中强调，通过增收节支、盘活资产、债券置换、增信展期等措施，有效化解债务风险。湖南也提出一些创新化债措施，2020年2月，湖南省财信资产管理公司牵头发起设立的初始规模为100亿元的湖南省债务风险化解基金。
■化解效果。2019-2021年湖南城投债净融资分别为916.03亿元、1291.14亿元、1312.46亿元，呈现逐年上涨趋势，较2018年明显改善。2021年以来湖南城投债平均发行成本维持下行趋势，平均发债期限基本稳定。从信用利差走势上看，2022年以来湖南城投债信用利差整体波动收窄。但区域分化仍较明显，湘潭等信用利差处于高位且今年以来仍有所走阔，常德、长沙等今年以来信用利差回落较为明显。
■风险提示：数据处理偏差，城投监管超预期等。
正文
1湖南省债务问题的背景
湖南省位于长江中游，洞庭湖以南，辖13个地级市和1个自治州（湘西州）。地势三面环山，为朝北开口的马蹄形地貌，地跨长江、珠江两大水系。优势产业包括工程机械、轨道交通装备、航空动力等，有三一重工、中联重科、山河智能、铁建重工等代表企业。在债务和财政实力的平衡关系中，湖南省所处的位置与湖北省较为接近，财政自给率略低于全国中位、债务压力略高于全国中位。
近年来湖南省的债务问题较受关注，主要来自两个方面。
（1）区域经济实力和债务压力分化显著。湖南经济总体呈现“东强西弱”的格局，长株潭地区整体较强，其次是环洞庭湖地区和湘南地区，大湘西地区较弱，而省会长沙市的经济实力一枝独秀。在此背景下形成了三类风险较受关注的区域，一是财政实力尚可但债务压力较大，包括湘潭、株洲等城市，二是债务压力尚可但财政实力偏弱，包括娄底、益阳、怀化等，三是债务压力较大且财政实力偏弱，主要为湘西区域的城市，包括湘西州、张家界等。过去几年，部分债务压力较高的区域出现非标违约舆情。
（2）近年区域内城投平台整合动作较多。2018年起湖南开始强调城投平台的整合和转型，湘发〔2018〕5号文提出压减城投平台数量，要求市级平台控制在3家以内，县级不得超过2家，国家级产业园区不得超过1家。2018年以来，湖南各市县通过新设型整合、吸收合并、股权上划等方式进行整合，对于统筹防范区域债务风险起到一定效果。
2湖南省债务问题的五个特征
2.1. 特征一：城投举债较多，宽口径债务率偏高
湖南省广义债务规模、宽口径债务率处于全国中上水平。2021年末，湖南省广义债务余额（地方政府债务余额+融资平台有息负债余额）为35881.7亿元，居全国第7名（从高到低）。其中地方政府债务余额13605.4亿元，融资平台有息债务22276.2亿元，融资平台有息债务占广义债务的62.1%，居全国第14位（从高到低）。湖南宽口径债务率（广义债务余额/综合财力估算）为280.5%，居全国第11位（从高到低）。湖南省2021年地方政府债务限额为13838.9亿元，债务限额使用比例为98.3%，居全国第2位（从高到低）。以上指标均高于全国中位数。
2.2. 特征二：债务余额增速的低点为2018年和2021年，政策效应显著
2014-2021年湖南广义债务规模逐年递增，广义债务余额（一般政府债务余额+融资平台有息负债）由12670.3亿元增长至35881.7亿元。债务规模增速随政策波动，其中2018年和2021年为增速低点，分别为11.5%和12.8%。2018年，27号文推动隐债化解的背景下，湖南省通过率先实施PPP与政府购买服务负面清单管理、清理整合平台公司、建立全口径债务风险预警体系等方式控制债务风险。2018年末，政府债务余额和融资平台有息负债余额增速均明显放缓。2021年，城投融资监管趋严，湖南城投平台整合继续推进，2021年末融资平台有息负债增速降至11.4%；融资平台有息负债占比由2020年的62.9%下降至2021年的62.1%，近年来首次由升转降。
2.3. 特征三：区域分化显著，部分地级市债务负担较重
湖南省各市州经济发展分化显著，省会长沙市一枝独秀，贡献28.8%的GDP。经济发展总体呈现“东强西弱”的格局，长株潭地区整体较强，其次是环洞庭湖地区和湘南地区，大湘西地区较弱。财政实力方面，从财政自给率来看，长沙市远超其他市州，达77.0%。其他市州均在45%以下，湘西地区多低于30%。负债方面，从宽口径负债率（（地方政府债务余额+融资平台有息债务）/GDP）来看，张家界市负债率最高，达到100%以上。此外，株洲市、湘潭市的宽口径负债率均高于湖南省平均值，债务压力相对偏大。
2.4. 特征四：部分区域城投债务短期化明显
截至2022年5月31日，湖南省有存续债的城投平台共有191家（WIND口径），2021年末有息负债总额2.2万亿元。其中长沙城投有息债务规模最大，达5491.0亿元，占比24.6%。其次，株洲市、常德市、岳阳市的城投有息负债规模也较大，均在1000亿元以上。
部分区域城投债务短期化明显。娄底市2021年末发债城投有息负债总额为282.2亿元，短期有息负债103.4亿元，占比达到36.6%，在各地级市中最高；其次是湘西和湘潭，短债占比达到30.3%、28.6%。此外，怀化、永州、益阳短债占比也高于25%（总体平均为19.7%）。
2.5. 特征五：非标融资占比不高但债券融资依赖度较高
从融资渠道来看，湖南省城投平台整体对于非标融资的依赖度不高，除长沙外各城市城投平台非标融资余额均在300亿以下，92%的城市非标融资占有息负债的比重在20%以下，相比之下湘潭市偏高，在25%左右。
湖南城投平台对于债券融资的依赖度较高。2021年末湖南城投平台境内债券余额为8277.6亿元，占有息负债余额的比重达到34.2%。部分区域对于债券融资的依赖度较高，株洲、怀化、娄底债券融资占有息负债的比重在45%-50%之间。此外，部分区域主要借助私募债融资，株洲、衡阳、永州、湘潭城投债余额中，私募债占比接近60%。
3湖南省债务问题的化解进展
3.1. 化解措施
近年来湖南省积极化解债务风险。从历年预算执行报告相关表述来看，2018年提出将债务风险情况纳入市州党政绩效评估；2019年提出大幅压减市县平台公司数量；2020年提出实施自接自盘、发新还旧、债务重组等“六个一批”措施，缓释到期债务风险；2021年出台债务考核和化债激励办法；2022年强调多渠道筹集资金优先保障化债支出、进一步压减平台公司数量等。
3.1.1. 城投平台整合转型
2018年起湖南省开始强调融资平台公司的整合和转型。2018年2月中共湖南省委和湖南省人民政府发布《关于严控政府性债务增长切实防范债务风险的若干意见》（湘发〔2018〕5号），2018年5月发布《关于清理规范政府融资平台公司管理的通知》，对融资平台的整合和转型提出大纲，强调1）剥离融资平台公司政府融资职能，根据有无实质性经营活动和市场竞争力采取注销一批、整合一批、转型一批的方式进行处置；2）市级控制在3个以内，县级不得超过2个，国家级产业园区平台公司不得超过1个，乡镇一律不得设立融资平台公司；3）清理整顿后的融资平台公司实行名录管理，未纳入名录范围的公司，不得承担棚户区改造、易地扶贫搬迁相关融资，各级政府不得对其项目投资和建设安排资本金。4）平台清理工作需于2019年全面达标。
2021年11月湖南省人民政府发布《关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》（湘政发〔2021〕14号），强调清理规范地方融资平台公司，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。2022年1月《关于湖南省2021年预算执行情况与2022年预算草案的报告》指出，推进平台公司转型，进一步压减平台公司数量；通过注入资金资产资源、合并重组等方式，激发平台公司转型内生动力。
3.1.2. 债务风险管控
2013年以来湖南省政府性债务开始实施分类预警机制。2013年1月发布《湖南省人民政府关于规范和加强政府债务管理的意见》（湘政发〔2013〕9号），提出黄橙红三级别分类预警。2015年，湖南进一步细化债务风险预警等级，增添绿色安全区，实行市县债务风险四级管理。2018年，在《关于严控政府性债务增长切实防范债务风险的若干意见》中，对黄橙红三类风险区债务提出详细的限制。
3.1.3. 债务化解
2020年湖南省政府工作报告中强调，完善化债激励约束机制，严格执行化债方案，通过增收节支、盘活资产、债券置换、增信展期等措施，有效化解债务风险，严防虚假化债。
此外，湖南也提出一些创新化债措施。1）2020年2月，湖南新闻综合门户网站红网发布《候选金融力量|湖南AMC:化解地方政府存量隐性债务风险化解》，介绍湖南省资产管理有限公司（已更名为湖南省财信资产管理公司）牵头发起设立的初始规模为100亿元的湖南省债务风险化解基金。该基金通过集合信托方式，为融资平台公司偿还存量隐性债务提供短期周转资金，以支持救助短期流动性危机。2）2019年7月，湖南省财政厅出台文件提出“六个一批”措施，即通过金融机构“自接自盘延展一批”、“替接他盘置换一批”、“延期回售续持一批”、“发新换旧平滑一批”、“债务重组盘活一批”、“债转股转化一批”化债。
3.2. 化解效果
2018年以来，随着湖南防范化解债务风险相关政策推进，湖南省城投债的融资环境整体边际改善。2019-2021年湖南城投债净融资分别为916.03亿元、1291.14亿元、1312.46亿元，呈现逐年上涨趋势，较2018年明显改善。债券发行成本方面，2021年以来湖南城投平台平均发债成本维持下行趋势，平均发债期限基本稳定。
从信用利差走势上看，2022年以来湖南城投债信用利差整体波动收窄。但区域分化仍较明显，湘潭、株洲等信用利差今年以来仍有所走阔，常德、长沙等今年以来信用利差回落较为明显。
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