城投债务透视(9):湖南篇
摘要
■湖南省债务问题的背景。近年来湖南省的债务问题较受关注,主要来自两个方面。(1)区域经济实力和债务压力分化显著。湖南经济总体呈现“东强西弱”的格局,长株潭地区整体较强,其次是环洞庭湖地区和湘南地区,大湘西地区相对较弱,而省会长沙市的经济实力一枝独秀。在此背景下形成了三类风险较受关注的区域,一是财政实力尚可但债务压力较大,包括湘潭、株洲等,二是债务压力尚可但财政实力偏弱,如娄底、益阳、怀化等,三是债务压力较大且财政实力偏弱,集中于湘西区域,包括湘西州、张家界等。过去几年,部分债务压力较高的区域出现非标违约舆情。(2)近年区域内城投平台整合动作频繁。2018年起湖南开始强调城投平台的整合和转型,湘发〔2018〕5号文提出压减城投平台数量,各市县通过新设型整合、吸收合并、股权上划等方式进行整合,对统筹防范区域债务风险起到一定效果。
■湖南省债务问题的五个特征。(1)城投举债较多,宽口径债务率偏高。2021年末,湖南省广义债务余额(地方政府债务余额+融资平台有息负债余额)为3.6万亿,居全国第7位,融资平台有息债务2.2万亿,占广义债务的62.1%,占比居全国第14位。湖南宽口径债务率(广义债务余额/综合财力估算)为280.5%,居全国第11位。(2)债务余额增速的低点为2018年和2021年,政策效应显著。2014-2021年湖南广义债务规模逐年递增,由1.3万亿增长至3.6万亿,其中2018年和2021年为增速低点。2018年,27号文推动隐债化解的背景下,湖南通过实施PPP与政府购买服务负面清单管理、清理整合平台公司、建立全口径债务风险预警体系等方式控制债务风险。2021年,城投融资监管趋严,市县城投平台整合继续推进,融资平台有息负债增速明显回落。(3)区域分化显著,部分地级市债务负担较重。从财政实力看,长沙市远超其他市州,财政自给率达77.0%,其他市州均在45%以下。从债务压力看,张家界宽口径负债率最高,达到100%以上,株洲、湘潭等宽口径负债率也明显高于湖南省均值。(4)部分区域城投债务短期化明显。娄底市2021年末发债城投短期有息负债占比达到36.6%,在各地级市中最高;其次是湘西和湘潭,短债占比达到30.3%、28.6%。此外,怀化、永州、益阳短债占比也高于25%(总体平均为19.7%)。(5)非标融资占比不高但债券融资依赖度较高。从融资渠道来看,湖南省城投平台整体对于非标融资的依赖度不高,92%的城市非标融资占有息负债的比重在20%以下。但对于债券融资的依赖度较高,2021年末全省城投平台境内债融资占有息负债余额的比重达到34.2%,株洲、怀化、娄底等达到45%-50%。此外,部分区域主要借助私募债融资,株洲、衡阳、永州、湘潭城投债余额中,私募债占比接近60%。
■湖南省债务问题的化解进展。(1)化解措施。①城投平台整合转型。2018年2月湘发〔2018〕5号文、2018年5月《关于清理规范政府融资平台公司管理的通知》,对融资平台的整合和转型提出大纲,要求市级平台控制在3个以内,县级不得超过2个,国家级产业园区不得超过1个。2021年湖南省预算执行报告继续强调进一步压减平台公司数量,通过注入资金资产资源、合并重组等方式,激发平台公司转型动力。②债务风险管控。2013年以来湖南省政府性债务开始实施分类预警机制,2015年进一步细化债务风险预警等级,实行市县债务风险四级管理。2018年对黄橙红三类风险区债务提出详细的限制。③债务化解。2020年湖南省政府工作报告中强调,通过增收节支、盘活资产、债券置换、增信展期等措施,有效化解债务风险。湖南也提出一些创新化债措施,2020年2月,湖南省财信资产管理公司牵头发起设立的初始规模为100亿元的湖南省债务风险化解基金。
■化解效果。2019-2021年湖南城投债净融资分别为916.03亿元、1291.14亿元、1312.46亿元,呈现逐年上涨趋势,较2018年明显改善。2021年以来湖南城投债平均发行成本维持下行趋势,平均发债期限基本稳定。从信用利差走势上看,2022年以来湖南城投债信用利差整体波动收窄。但区域分化仍较明显,湘潭等信用利差处于高位且今年以来仍有所走阔,常德、长沙等今年以来信用利差回落较为明显。
■风险提示:数据处理偏差,城投监管超预期等。
正文
1湖南省债务问题的背景
湖南省位于长江中游,洞庭湖以南,辖13个地级市和1个自治州(湘西州)。地势三面环山,为朝北开口的马蹄形地貌,地跨长江、珠江两大水系。优势产业包括工程机械、轨道交通装备、航空动力等,有三一重工、中联重科、山河智能、铁建重工等代表企业。在债务和财政实力的平衡关系中,湖南省所处的位置与湖北省较为接近,财政自给率略低于全国中位、债务压力略高于全国中位。
近年来湖南省的债务问题较受关注,主要来自两个方面。
(1)区域经济实力和债务压力分化显著。湖南经济总体呈现“东强西弱”的格局,长株潭地区整体较强,其次是环洞庭湖地区和湘南地区,大湘西地区较弱,而省会长沙市的经济实力一枝独秀。在此背景下形成了三类风险较受关注的区域,一是财政实力尚可但债务压力较大,包括湘潭、株洲等城市,二是债务压力尚可但财政实力偏弱,包括娄底、益阳、怀化等,三是债务压力较大且财政实力偏弱,主要为湘西区域的城市,包括湘西州、张家界等。过去几年,部分债务压力较高的区域出现非标违约舆情。
(2)近年区域内城投平台整合动作较多。2018年起湖南开始强调城投平台的整合和转型,湘发〔2018〕5号文提出压减城投平台数量,要求市级平台控制在3家以内,县级不得超过2家,国家级产业园区不得超过1家。2018年以来,湖南各市县通过新设型整合、吸收合并、股权上划等方式进行整合,对于统筹防范区域债务风险起到一定效果。
2湖南省债务问题的五个特征
2.1. 特征一:城投举债较多,宽口径债务率偏高
湖南省广义债务规模、宽口径债务率处于全国中上水平。2021年末,湖南省广义债务余额(地方政府债务余额+融资平台有息负债余额)为35881.7亿元,居全国第7名(从高到低)。其中地方政府债务余额13605.4亿元,融资平台有息债务22276.2亿元,融资平台有息债务占广义债务的62.1%,居全国第14位(从高到低)。湖南宽口径债务率(广义债务余额/综合财力估算)为280.5%,居全国第11位(从高到低)。湖南省2021年地方政府债务限额为13838.9亿元,债务限额使用比例为98.3%,居全国第2位(从高到低)。以上指标均高于全国中位数。
2.2. 特征二:债务余额增速的低点为2018年和2021年,政策效应显著
2014-2021年湖南广义债务规模逐年递增,广义债务余额(一般政府债务余额+融资平台有息负债)由12670.3亿元增长至35881.7亿元。债务规模增速随政策波动,其中2018年和2021年为增速低点,分别为11.5%和12.8%。2018年,27号文推动隐债化解的背景下,湖南省通过率先实施PPP与政府购买服务负面清单管理、清理整合平台公司、建立全口径债务风险预警体系等方式控制债务风险。2018年末,政府债务余额和融资平台有息负债余额增速均明显放缓。2021年,城投融资监管趋严,湖南城投平台整合继续推进,2021年末融资平台有息负债增速降至11.4%;融资平台有息负债占比由2020年的62.9%下降至2021年的62.1%,近年来首次由升转降。
2.3. 特征三:区域分化显著,部分地级市债务负担较重
湖南省各市州经济发展分化显著,省会长沙市一枝独秀,贡献28.8%的GDP。经济发展总体呈现“东强西弱”的格局,长株潭地区整体较强,其次是环洞庭湖地区和湘南地区,大湘西地区较弱。财政实力方面,从财政自给率来看,长沙市远超其他市州,达77.0%。其他市州均在45%以下,湘西地区多低于30%。负债方面,从宽口径负债率((地方政府债务余额+融资平台有息债务)/GDP)来看,张家界市负债率最高,达到100%以上。此外,株洲市、湘潭市的宽口径负债率均高于湖南省平均值,债务压力相对偏大。
2.4. 特征四:部分区域城投债务短期化明显
截至2022年5月31日,湖南省有存续债的城投平台共有191家(WIND口径),2021年末有息负债总额2.2万亿元。其中长沙城投有息债务规模最大,达5491.0亿元,占比24.6%。其次,株洲市、常德市、岳阳市的城投有息负债规模也较大,均在1000亿元以上。
部分区域城投债务短期化明显。娄底市2021年末发债城投有息负债总额为282.2亿元,短期有息负债103.4亿元,占比达到36.6%,在各地级市中最高;其次是湘西和湘潭,短债占比达到30.3%、28.6%。此外,怀化、永州、益阳短债占比也高于25%(总体平均为19.7%)。
2.5. 特征五:非标融资占比不高但债券融资依赖度较高
从融资渠道来看,湖南省城投平台整体对于非标融资的依赖度不高,除长沙外各城市城投平台非标融资余额均在300亿以下,92%的城市非标融资占有息负债的比重在20%以下,相比之下湘潭市偏高,在25%左右。
湖南城投平台对于债券融资的依赖度较高。2021年末湖南城投平台境内债券余额为8277.6亿元,占有息负债余额的比重达到34.2%。部分区域对于债券融资的依赖度较高,株洲、怀化、娄底债券融资占有息负债的比重在45%-50%之间。此外,部分区域主要借助私募债融资,株洲、衡阳、永州、湘潭城投债余额中,私募债占比接近60%。
3湖南省债务问题的化解进展
3.1. 化解措施
近年来湖南省积极化解债务风险。从历年预算执行报告相关表述来看,2018年提出将债务风险情况纳入市州党政绩效评估;2019年提出大幅压减市县平台公司数量;2020年提出实施自接自盘、发新还旧、债务重组等“六个一批”措施,缓释到期债务风险;2021年出台债务考核和化债激励办法;2022年强调多渠道筹集资金优先保障化债支出、进一步压减平台公司数量等。
3.1.1. 城投平台整合转型
2018年起湖南省开始强调融资平台公司的整合和转型。2018年2月中共湖南省委和湖南省人民政府发布《关于严控政府性债务增长切实防范债务风险的若干意见》(湘发〔2018〕5号),2018年5月发布《关于清理规范政府融资平台公司管理的通知》,对融资平台的整合和转型提出大纲,强调1)剥离融资平台公司政府融资职能,根据有无实质性经营活动和市场竞争力采取注销一批、整合一批、转型一批的方式进行处置;2)市级控制在3个以内,县级不得超过2个,国家级产业园区平台公司不得超过1个,乡镇一律不得设立融资平台公司;3)清理整顿后的融资平台公司实行名录管理,未纳入名录范围的公司,不得承担棚户区改造、易地扶贫搬迁相关融资,各级政府不得对其项目投资和建设安排资本金。4)平台清理工作需于2019年全面达标。
2021年11月湖南省人民政府发布《关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》(湘政发〔2021〕14号),强调清理规范地方融资平台公司,对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。2022年1月《关于湖南省2021年预算执行情况与2022年预算草案的报告》指出,推进平台公司转型,进一步压减平台公司数量;通过注入资金资产资源、合并重组等方式,激发平台公司转型内生动力。
3.1.2. 债务风险管控
2013年以来湖南省政府性债务开始实施分类预警机制。2013年1月发布《湖南省人民政府关于规范和加强政府债务管理的意见》(湘政发〔2013〕9号),提出黄橙红三级别分类预警。2015年,湖南进一步细化债务风险预警等级,增添绿色安全区,实行市县债务风险四级管理。2018年,在《关于严控政府性债务增长切实防范债务风险的若干意见》中,对黄橙红三类风险区债务提出详细的限制。
3.1.3. 债务化解
2020年湖南省政府工作报告中强调,完善化债激励约束机制,严格执行化债方案,通过增收节支、盘活资产、债券置换、增信展期等措施,有效化解债务风险,严防虚假化债。
此外,湖南也提出一些创新化债措施。1)2020年2月,湖南新闻综合门户网站红网发布《候选金融力量|湖南AMC:化解地方政府存量隐性债务风险化解》,介绍湖南省资产管理有限公司(已更名为湖南省财信资产管理公司)牵头发起设立的初始规模为100亿元的湖南省债务风险化解基金。该基金通过集合信托方式,为融资平台公司偿还存量隐性债务提供短期周转资金,以支持救助短期流动性危机。2)2019年7月,湖南省财政厅出台文件提出“六个一批”措施,即通过金融机构“自接自盘延展一批”、“替接他盘置换一批”、“延期回售续持一批”、“发新换旧平滑一批”、“债务重组盘活一批”、“债转股转化一批”化债。
3.2. 化解效果
2018年以来,随着湖南防范化解债务风险相关政策推进,湖南省城投债的融资环境整体边际改善。2019-2021年湖南城投债净融资分别为916.03亿元、1291.14亿元、1312.46亿元,呈现逐年上涨趋势,较2018年明显改善。债券发行成本方面,2021年以来湖南城投平台平均发债成本维持下行趋势,平均发债期限基本稳定。
从信用利差走势上看,2022年以来湖南城投债信用利差整体波动收窄。但区域分化仍较明显,湘潭、株洲等信用利差今年以来仍有所走阔,常德、长沙等今年以来信用利差回落较为明显。
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