M0用地政策“逐个睇”——大湾区六城市新型产业用地政策对比及趋势分析

新型产业用地（M0）是在工业用地（M类）中新增的用地类型，主要是为了适应产业转型升级、提高工业用地效率而提出的城市用地分类，用于建设产业用房和配套服务设施，兼具工业生产、研发、办公与商业等多种功能。与传统形态的单一功能的工业用地相比，新型产业用地（M0）具有单位土地开发强度大、用地形式丰富、土地成本低等特征，但供地前后的监管及经济指标要求也更加严格。M0概念最早由深圳市在2013年政策文件中开创性地提出，并在2014年1月1日颁布的《深圳市城市规划标准与准则》中正式被纳入传统土地类别中。面对新的经济形势变化，2018年，东莞出台了全国首个关于M0的市级管理办法，随后粤港澳大湾区各主要城市纷纷出台或更新了有关新型产业用地（M0）的管理规定和实施指引，推动M0项目落地，如东莞的大湾区·深投控清溪科技生态城、清湖湾科创中心、深圳中粮创芯公园、广州横沙数字经济产业园等等。

我们选取了粤港澳大湾区中广州、深圳、珠海、东莞、惠州和中山6个热门城市，对各城市截至2020年6月30日最新的M0用地政策进行对比梳理，力图从中窥见有关M0政策发展的一些新趋势。

一

聚焦“产业导向”，同时为综合利用配套设施用地保持灵活度

主要案例城市地方政策均以产业发展导向，聚焦“研发”、“创意”、“无污染生产”等创新型产业功能，同时保持灵活性，以适应新产业、新业态在空间环境、配套设施用地等方面提出的更新更高的要求。

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二

推动“产业集群”，控制总量，鼓励规模化、集约化开发利用

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在M0布局选址方面，一般限定在城市一定地域范围内，部分城市会设置优先试点范围，如珠海、东莞、中山。此外，在选址原则上，一般要求避开市级、区级核心区；如在工业用地内布局的，用地面积不超过工业用地总面积的10%，鼓励成片开发，维持用地一致性。

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在实操项目中，开发强度、配套功能用途及比例是政府与市场博弈的焦点。对开发强度、配套功能用途和比例的调整，是为了在保证土地高效利用，全方面支持产业发展的前提下，尽量避免M0用地房地产化，因此原则上禁止在工业区块线内建设商品房。此外，各地设定的M0容积率下限均高于普通工业用地，个别城市甚至未设上限指标，体现“工业上楼”的政策导向，提高规模化、引导“无污染”、“轻生产”、高附加值的新型生产、研发和服务产业进驻；同时最低和最高容积率差别较大，为不同类型的新型产业发展提供了弹性。

三

鼓励“品质发展”，提高项目准入机制门槛，强化监督力度

（一）准入管理

各地政府对M0准入把控十分严格，通过开发主体准入、产业准入、投入产出指标准入、选址准入等多维度设置资格准入门槛及考核条件。在我们选取对比的6个大湾区城市中，绝大多数城市均采取至少两种以上的准入考核机制，由不同政府主管部门分别受理，一般均需要由“区选——市核——区批”的项目用地立项及建设用地规划许可。

（二）土地出让管理

各地政府对M0出让管理主要体现在土地使用权的出让方式、出让年限和出让价格三个方面：

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在6个案例城市中，广州、惠州和中山主要参照传统工业用地出让年限的上限来规定，而深圳、珠海、东莞的出让年限要低于传统工业用地，在30-40年之间。

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在案例城市中，M0出让价格一般会参考同地段工业用地及商服用地底价作一定折价，并结合出让年限、权利限制等参数作为定价变量，从而综合确定出让底价。从目前各地的最新M0政策来看，M0用地分割转让比例越大，地价越高，体现政策鼓励企业更大比例的自持物业，进行长期运营产业项目。

（三）分割转让限制

使用M0开发建设的产业用房和配套用房能否转让，同样是企业和政府都关心的问题，关系到M0用地项目的高效利用。各地政府对M0产业用房和配套用房分割转让的比例、可分割单元标准、受让对象等都做了限制性规定。大部分城市均要求至少50%以上建筑面积物业由开发主体自身持有和使用；对产业用房分割转让的最小单元面积一般为300-500平方米，以区别于住宅或类住宅；对受让对象一般限于产业链合作伙伴或通过同等产业准入审核批准的主体，以确保产业土地用途的一致性。

（四）项目履约监管

各案例城市政府均建立了较全面的M0产业项目监管制度，在项目建成投产、投产后每五年等重要节点，由相关部门组成的项目监督小组对M0项目是否履行监管协议进行核查和处置，防止M0房产化、识别低效用地。

（五）经济绩效指标

在对M0用地的履约监管中，除了对土地、房屋用途监管，对开发主体经济绩效指标也提出了要求。主要包括投资强度、地均产出、地均税收等要素，如下表所示：

综上所述，纵观粤港澳大湾区六城市新近出台的地方性政策，可以看出各地政府对新型产业用地（M0）管理趋向严格，力图在“放得开、管得住”中寻求平衡：“放得开”是着力推动产业升级与聚集，为高知识投入、高附加值产出、集约用地、长期发展的产业提高灵活的土地资源；而“管得住”则强调如何保证针对M0用地的主体、结构、投入、产出、环境影响等进行有效管控，减少对普通工业用地的侵蚀而造成基础性制造业流失，遏制产业用地房地产化、对住宅和楼宇经济的冲击，减少产业开发对周边区域的配套设施、交通及市政基础设施造成的压力。在这个过程中，企业也在与政府博弈，力求在新的政策框架下，最大化发挥M0优势。

相关政策

1. 广州市新型产业用地（M0）准入退出实施指引（试行）（穗工信规字〔2020〕3号），2020.4.3实施，有效期3年

2. 广州市产业用地政策实施工作指引（2019年版），2020.2.19实施

3. 广州市提高工业用地利用效率实施办法（穗府办规〔2019〕4号），2019.3.30实施，有效期3年

4. 深圳市人民政府关于印发工业及其他产业用地供应管理办法的通知（深府规〔2019〕4号），2019.4.10实施，有效期5年

5. 深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见（深府办〔2013〕1号），2013.1.7 实施

6. 深圳市工业楼宇转让管理办法（试行）（深府办〔2013〕3号），2013.1.7 实施

7. 珠海市人民政府关于印发珠海市新型产业用地（M0）管理暂行办法（试行）的通知（珠府〔2020〕30号），2020.6.15实施，有效期至2023.6.14

8. 东莞市新型产业用地（M0）管理暂行办法（东府〔2018〕112号），2018.9.11实施，有效期3年

9. 关于拓展优化城市发展空间 加快推动高质量发展的若干意见（东府〔2019〕1号），2019.4.25实施

10. 东莞市新型产业用地（M0）地价管理实施细则（东自然资〔2019〕174号），2019.4.30实施

11. 惠州市新型产业用地（M0）管理暂行办法（征求意见稿），2019.6.12公示

12. 中山市新型产业用地管理办法（中府〔2019〕70号），2019.6.27实施，有效期5年

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叶伟安律师2000年毕业于中山大学，获得国际经济法专业学士学位，2006年获得英国诺丁汉大学国际商法硕士学位，于2000年获得中华人民共和国律师资格。叶律师的主要业务领域包括跨境并购、资本市场、房地产、基金和私募、医疗大健康、航空、数据中心等行业投融资。

2020年1月叶律师加入竞天公诚成为合伙人，常驻上海及广州分所。加入本所前，叶律师曾在知名的国际律师事务所和国内的领先律所的工作超过18年，曾常驻英国伦敦3年。叶律师还曾任职企业集团高管3年，负责房地产和金融业务，涉及多种业态房地产项目开发运营：住宅、商业、科创地产、物流地产、海外房地产开发，熟悉跨境供应链、电子商务、第三方支付、企业孵化器、风险投资等业务。

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张迎菲律师2017年毕业于中山大学，获得法学学士学位。主要业务领域包括房地产投并购、私募基金、资产证券化、IPO、不良资产、医疗大健康企业合规。

张律师曾任职于世界五百强地产集团，并为多家房地产企业提供法律服务，熟悉房地产开发及投融资等业务。此外还参与多个资产证券化项目及境内外IPO项目，熟悉资本市场融资等业务。

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