如何理解省管县？
基本结论
省直管县产生的背景：考虑到城乡发展不协调，希望借由城市带动经济相对落后的农村地区，1983 年全国开始推行“市管县”体制。但在“市管县”体制下，地市级对县在人事、财政、经济、政策等多方面进行管理，在促进城区经济发展的同时造成了“强市弱县”，县域经济发展受阻。为解决这一现象，国务院、财政部先后出台相关政策，推广省直管县改革。
省直管县分类：我们将直管县分为扩权强县和财政省直管县。扩权强县分为两个层次，基础的是仅下放经济社会管理权限，更进一步的则是省级政府在财政权、经济社会管理权、人事权、审批权等方面对县进行全面的直接管理，实现市县分治，涉及了整体体制的改革。财政省直管县是指在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与县财政直接联系。
省直管县改革对于县域经济的影响：省直管县改革主要从赋予县级政府更高的自主权、提高政府工作效率、提升县级财力等方面对县域经济和财力产生积极影响。同时也要注意由于改革后，原则上市级政府不再对其进行补助，县级政府所能获得的转移支付取决于省级政府的财力，这也从一定程度上增加了省级政府的管理难度。
各省的省直管县发展现状：内蒙古、海南主要是经济社会管理权限的下放，同时海南还下放了较多的行政审批事项和行政许可事项；江苏、河北、陕西、安徽、黑龙江、湖北、贵州和江西涉及的范围较广，包括财政管理体制改革、经济社会管理权限下放以及部分县试点省对县的全面管理；广东、山东、辽宁、山西、四川、云南、甘肃、福建、宁夏、广西、吉林、浙江、湖南和河南涉及经济社会管理权限下放以及财政管理体制改革。部分省份省直管县制度涉及调整或取消，主要有辽宁、广西、河北和河南。
各省的省直管县关于财政收入划分和债务管理的情况：财政收入划分方面，明确涉及到市财政不再参与省直管县财政收入分成的省份有山东、江苏、浙江、陕西、河北、湖北、湖南、福建、江西、广东、四川、贵州、云南、陕西、河南、宁夏。债务管理方面，对于举借新债，山东、江西、湖北、黑龙江和吉林要求由省直管县直接向省财政办理；对于存量债务，湖北、安徽要求由省财政直接对县财政扣款。
20 号文下的财政省管县：需要注意的是，根据 20 号文的规定，“对区位优势不明显、经济发展潜力有限、财政较为困难的县，可纳入省直管范围或参照直管方式管理，加强省级对县级的财力支持。”与扩权强县隐含的激发经济活力的目的不同，在推进省以下财政体制改革的背景下，财政省直管县包含着对财政平衡存在困难的县进行帮助的意味。
信用市场回顾：本周发行规模小幅下降，净融资额有所上升；城投债净融资规模较上周略有下降，产业债仍为净偿还状态，净偿还额较上周下降 24.82%。本周信用债市场成交活跃度上升；中短票据收益率下行；共 10 家信用债发行人主体评级下调，无主体评级上调情况。
风险提示：数据整理不完善；相关政策出现超预期调整；县域财力大幅下滑；区域信用风险加大。
一、如何理解省管县？
近日，国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革的指导意见》（国办发〔2022〕20 号）[1]，要求推进省直管县财政改革。本文对省直管县的由来和发展情况进行分析，以供投资者参考。
1、从“市管县”到“省管县”
我国地方政府的层级设置经历了多次变化，建国初期为“大区-省-县-乡”，当时除少数城市为市领导县外，绝大多数地区均为省直接管辖县。考虑到城乡发展不协调，希望借由城市带动经济相对落后的农村地区，1983年全国开始推行“市管县”体制。
“市管县”体制虽然对加快城市发展起到重要作用，但由于地级市政府把工作中心放在市区、郊区、经济开发区，对所辖县关注度不够，同时，由于地市级对所辖县在人事、财政、经济、政策等多方面进行管理，也容易影响县一级的利益，造成“强市弱县”的情况。特别是 1994 年的分税制改革以来，财政税收权上收，基层财力较弱、入不敷出的情况更为显著。
2005 年开始，高层在多次讲话和重要文件中提到并积极推进省直管县改革。在各种政策的支持下，很多省份开始推进不同程度的省直管县改革。2009 年 6 月，财政部发布《关于推进省直接管理县财政政策的意见》，提出实行省直接管理县财政改革，在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接建立联系。
2、扩权强县与财政省直管县
各省在省直管县改革中，一般在行政管理权、财政管理权、经济管理权三方面赋予省直管县特殊的政策，相应的省直管县改革深度和范围也有所不同。根据省直管县改革推进的过程和各地实践的特点，我们将省直管县分为扩权强县和财政省直管县。
（1）扩权强县
扩权强县的改革开始于 2008 年浙江省扩大县级政府经济社会管理权限工作，将经济管理、经济资源分配、经济事项审批等权限下放至县。这个过程往往是逐步、分批进行的，从安徽的案例来看，2007 年下放了与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，2009 年全面下放原由市审批或管理、市审核省审批、市审核及审批的经济社会管理事项。
更进一步的话，省政府有可能在财政权、经济社会管理权、人事权、审批权等方面对县进行全面的直接管理（以下简称“省对县全面管理”），实现市县分治，涉及整体体制的改革。在这种情况下，市、县两级政府不再是领导与被领导的关系，而转变为平行的合作竞争关系，市、县两级政府都由省级政府直接领导管理，市和县两级政府不再具有纵向的隶属关系，均由省级政府直接管理，县级政府实际上拥有与地级市政府相同的权力。
（2）财政省直管县
财政省直管县是指在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与县财政直接联系。这种体制下，市财政对于县财政干预力度降低，增强了县级政府的财力。
收支划分方面，包括市财政分享县财政收入和市财政不分享县级收入两种形式；转移支付方面，主要是由省财政直接核定并补助到县财政，市财政可通过省财政继续对县给予转移支付；资金往来方面，主要是由省财政直接确定各市、县的资金留解比例，预算执行中的资金调度及往来款项由省级财政直接拨付到市、县；预决算方面，包括县财政预决算纳入市财政预决算和省财政与县财政直接建立预决算制度两种形式；结算方面，包括省财政直接结算到县和省财政结算到市财政两种形式。
以山东省为例，2009 年省政府发布《关于实行省直接管理县(市)财政体制改革试点的通知》（鲁政发〔2009〕110 号），从财政收入划分、财政支出责任界定、体制基数核定、政府债权债务管理和具体管理方式等方面进行改革；2014 年省政府发布《关于转发省财政厅山东省县级现代预算管理》（鲁政办发〔2014〕46 号），从 12 个方面推进县级预算管理体系改革；2016 年省政府发布《关于进一步扩大县级现代预算管理制度改革试点的通知》（鲁政办发〔2016〕17 号），从 9 个方面推动预算改革的落实；2019 年，省政府发布《关于深化省以下财政管理体制改革的实施意见》（鲁政发〔2019〕2 号），从收入划分体制、财政事权和支出责任划分、转移支付和直管县范围等 5 个方面深化省以下财政管理体制改革。
从山东省在直管县财政体制改革的主要内容来看，2009 年开始推行财政省管县改革，2014 年是对于县级预决算体制进行改革，2016 年是对于县级预算体制进行细化，2019 年是对于省、市、县在收入划分、财权事权划分、省财政的管理和支持方面进行全面改革。
借鉴山东省的案例，我们可以看出，在省直管县财政体制改革过程中主要有三个方面的特点：一是省、市、县三级政府之间收入分化更为清晰，县财政自主性不断加强；二是省、市、县三级政府事权划分与财权更加匹配，减少了县财政的支出负担；三是上级政府对于县财政的支持力度不降反升，通过税收返还、资金统筹等方式加强对县财政的帮扶。
3、各省直管县改革梳理
（1）各省份的省直管县模式
各省省直管县改革的内容有所不同，我们梳理了各个省份的省管县改革的相关模式。
目前，除西藏、海南外，其余省份均已推行了财政省直管县的改革或试点，浙江、四川、贵州、陕西、黑龙江、吉林、湖北、湖南、安徽、江西、福建、广东和广西等省份基本上已经实现了除民族自治州所辖县（市）外、全省范围的财政省直管县的推进。而省对县全面管理的推进范围有限，仅有江苏、河北、湖北、安徽、江西、贵州、陕西和黑龙江部分省份进行了试点改革，试点范围的选择通常仅为 2-3 个县或县级市，此外海南除下放经济社会管理权限外，也下放较多的行政审批事项和行政许可事项。
此外，部分省份省直管县制度涉及调整或取消，主要有辽宁、广西、河北和河南。
① 辽宁：取消省直管县财政管理体制
2011 年和 2012 年，辽宁省政府先后同意对绥中县和昌图县实行直管县的财政管理体制。2016 年，取消对绥中县和昌图县实行省管县财政管理体制，两级政府就财政收支划分、体制基础核定和财政管理方式等自行研究决定。
② 广西：南宁、柳州、北海、钦州、防城港改为执行“市管县”
2010 年，广西在全省已全面推行财政省管县，2017 年广西省政府发布《广西壮族自治区人民政府办公厅关于改革完善自治区对县财政体制促进县域经济发展的实施意见》（桂政办发〔2017〕96 号），提出“对经济辐射能力较强的南宁市、柳州市以及纳入北部湾城市群规划的北海市、钦州市和防城港市，全部实行“市管县”，在体制补助基数、税收返还、转移支付、资金调度、财政结算、债务管理方面均由市加强管理。
③ 河北：取消第二批试点的省管县
2015 年，迁安、宁晋等 8 个第二批启动试点的县（市）不再开展试点工作，恢复到试点前的管理体制，仍由所在设区市管理。与首批的定州、辛集不同，第二批试点的 8 各县在试点之时仅下放了经济管理权。
④河南：取消试点省对县的全面管理
2018 年 1 月，河南省委发布了《关于深化省直管县管理体制改革完善省直管县管理体制的意见》，河南省委决定从 2018 年 1 月 1 日起，10 个直管县的组织人事、人大政协 、司法隶属、扶贫、环保等回归省辖市统一管理。这意味着取消了试点县的行政省直管县试点。
（2）省直管县收入划分及债务管理情况
就各省管县财政改革中涉及财政收入划分、债务管理的情况，我们进行了简单汇总。
财政收入划分方面，明确涉及到市财政不再参与省管县财政收入分成的省份有山东、江苏、浙江、陕西、河北、湖北、湖南、福建、江西、广东、四川、贵州、云南、陕西、宁夏、河南。
债务管理方面，对于举借新债，山东、江西、湖北、黑龙江和吉林要求由直管县直接向省财政办理；对于存量债务，湖北、安徽要求由省财政直接对县财政扣款；此外，在进行债务管理时，四川、陕西和甘肃要求债务偿还落实到县，贵州要求各县通过市级财政或直接向市级财政举借的债务，由市级财政委托省财政办理收款事宜，各县直接将到期债务划入省财政指定的还款帐户后，省财政再与各市办理清算。
4、省直管县改革的影响
扩权强县主要从三个方面促进当地经济和财政的发展，第一，赋予县级政府更高的自主权，增强了政府的管理积极性；第二，行政层级的减少可以提高政府工作效率，降低行政成本；第三，对于涉及财政制度扩权的县，由于减少了市级中间环节，县财政进行上划资金比例留解决，专项资金由省直接拨付到县财政，有利于提高县级税收收入，缓解了县级财政压力。
而如若是省对县的全面管理，即县级政府的所有权力包括财权、事权、人事权等均由省政府接管，则避免了地级市与县级政府行政权与财政权不相匹配、在管理中可能出现矛盾的情况，但同时也可能增加了省政府的管理难度。
（1）江苏泰兴市：扩权强县中的“省对县全面管理”
江苏于 2007 年发布《关于实行省直管县财政管理体制改革的通知》开始实行财政省直管县改革，在收支划分、财政预决算制度、财政资金往来等方面对市财政和县财政进行改革，包括泰兴在内共有 52 个县纳入名单。2008 年，江苏省委办公江苏省委办公厅、省政府办公厅发布《关于进一步扩大县（市）经济管理权限的通知》，赋予县政府更大的经济管理权。2011 年，江苏省发布《关于开展省直管县体制改革试点工作的意见》，确定了昆山市、泰兴市和沐阳县为江苏省省直管县体制改革试点县（市）。
泰兴作为江苏省直管县体制改革的试点县，获得的了更多的管理权限。2006 年，泰兴地方生产总值为 207.08 亿元，一般公共预算收入为 14.54亿元，2012 年分别达到 543.55 亿元和 32.61 亿元。与泰兴同属泰州的兴化，仅在 2007 年纳入省直管县财政体制改革名单，2006 年，兴化地方生产总值和一般公共预算收入分别为 178.34 亿元和 12.92 亿元，2012年分别为 512.36 亿元和 29.46 亿元。从绝对规模变动来看，2006 年和2012 年，泰兴和兴化在经济总量和一般公共预算收入规模上的差距有一定程度的拉大。
（2）内蒙古：扩权强县中的“仅下放经济社会管理权限”
内蒙古在省直管县改革中仅下放了经济管理权及部分财政权。其中财政管理涉及财政体制核定、转移支付测算、国库资金调度、财政预决（结）算、地方政府性债务管理等，并未对收入划分进行规定。
从数据来看，内蒙古扩权县的地区生产总值较非扩权县并没有很大程度的变化，仅下放经济社会管理权限对其经济发展的影响程度有限。
财政省直管县对县级地区的经济和财力影响是双面的：一方面，改革之后，地级市政府不再分享县级政府的财政收入，其财政收入的留存比例增加，且省级政府的补助直达县级，加速了资金流转，增强了县级政府的自主权，县级政府的财力有望得到提升；但从另一方面来看，改革前，县级市可以获得省、市两级政府的资金扶持，改革后，原则上市级政府不再对其进行补助，县级政府所能获得的转移支付取决于省级政府的财力。
对于省直管县未来的发展，江苏和浙江的例子值得思考。浙江省从 1953年开始一直实行省管县财政体制，1992 年开始对经济强县下放经济社会管理权限，2008 年“扩权”的范围涵盖了省内的所有县。而同样作为经济强省的江苏，省直管县财政体制改革始于 2007 年，当年纳入名单的共有 52 个县，2011 年，江苏省确立了昆山、泰兴和沐阳作为省直管县的试点县（全口径直管概念）。
2009 年之后，江苏人均 GDP 开始超过浙江，且差距持续拉大。值得注意的是，近 10 年来江苏多次调整区划，通州、高淳、溧水、吴江、江都、姜堰、金坛、海门等撤县设区。浙江虽然也在进行撤县设区，但数量和步伐上都不及江苏[3]。撤县设区后，原县域招商引资、产业布局、基础设施建设等纳入城市进行整体规划，更多的资源、人口向城市倾斜。如果从发展经济的角度看，加强县的独立性和自主性并不是唯一的路径，通过扩张城市，撤县设区，发展都市圈经济也能起到较好的作用。
需要注意的是，根据 20 号文的规定，“对区位优势不明显、经济发展潜力有限、财政较为困难的县，可纳入省直管范围或参照直管方式管理，加强省级对县级的财力支持。”与扩权强县隐含的激发经济活力的目的不同，在推进省以下财政体制改革的背景下，财政省直管县包含着对财政平衡存在困难的县进行帮助的意味。
5、哪些百强县是省直管县？
我们根据中国社会科学院财政战略研究院公布的《中国县域经济发展报告(2020)》[4]中全国县域经济综合竞争力 100 强名单，梳理了涉及省直管县改革的地区，共有 69 个县或县级市。我们选取了一般公共预算收入规模排名前 20 的县或县级市，并给出了其区域内主要平台的名单。
6、总结
根据上级政府向县一级下放的行政权、财权和经济权的不同，我们将省直管县分为扩权强县和财政省直管县。其中扩权强县分为两个层次，基本的是仅下放经济社会管理权限，更进一步则是省对县财政权、经济社会管理权、人事权、审批权等权力的全面接管，即省对县全面管理。
省直管县改革主要从赋予县级政府更高的自主权、提高政府工作效率、提升县级财力等方面对县域经济和财力产生积极影响。同时也要注意由于改革后，原则上市级政府不再对其进行补助，县级政府所能获得的转移支付取决于省级政府的财力，这也从一定程度上增加了省级政府的管理难度。
需要注意的是，根据 20 号文的规定，“对区位优势不明显、经济发展潜力有限、财政较为困难的县，可纳入省直管范围或参照直管方式管理，加强省级对县级的财力支持。”与扩权强县隐含的激发经济活力的目的不同，在推进省以下财政体制改革的背景下，财政省直管县包含着对财政平衡存在困难的县进行帮助的意味。
根据我们对于各省的省直管县改革情况的简单分类，江苏、河北、陕西、安徽、黑龙江、湖北、贵州和江西涉及的范围较广，包括财政管理体制改革、经济社会管理权限下放以及部分县试点省对县全面管理。
[1]资料来源：http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202206/t20220614_3817675.htm
[2]为统计方便，仅考虑第一批扩权县改革。
[3]参见研报《看城投，来了解一下“撤县潮”》（20211222）。
[4]http://naes.cssn.cn/cj_zwz/cg/yjbg/zgxyjjfzbg/202012/t20201223_5235779.shtml
[5]GDP、一般公共预算收入、地方政府债务余额均为 2021 年数据。
二、信用债市场回顾
1、一级市场：发行规模小幅下降，净融资额有所上升
本周信用债发行规模小幅下降，净融资额有所上升。本周信用债发行总额 2,441.96 亿元，较上周下降 12.62%，偿还总额 2020.23 亿元，较上周下降 15.64%。净融资额为 421.73 亿元，较上周增长 5.41%。
具体来看，企业债、公司债、中期票据、短期融资券及定向工具净融资额分别为 77.75 亿元、287.9 亿元、212.26 亿元、-228.75 亿元和 72.57亿元。本周企业债、公司债、定向工具净融资额均较上周有所上升，短期融资券净偿还规模大幅下降，中票净融资额较上周大幅下降。
本周城投债净融资为 517.03 亿元，较上周下降 2.78%；本周产业债净融资为-95.30 亿元，净偿还额较上周下降 24.82%。
2、二级市场：成交活跃度上升
本周信用债市场成交活跃度有所上升。本周信用债周度换手率为 2.58%，较上周上升 0.07 个百分点。分券种看，企业债、公司债、中期票据、短期融资券和定向工具成交量分别为 317.33 亿元、294.26 亿元、2,977.54亿元、2,447.15 亿元和 718.04 亿元，公司债、短期融资券成交量较上周有所下降，其它各券种成交量较上周均有一定程度上升。
本周中短票据收益率均下行。具体来看，本周 AAA 评级 1 年期、3 年期和 5 年期中短票据分别收于 2.43%、2.92%和 3.29%，较上周分别下行4.26bp、1.06bp 和 0.60bp。
3、信用评级调整情况
本周共 10 家信用债发行人主体评级下调，无主体评级上调情况。
三、风险提示
数据整理不完善；相关政策出现超预期调整；县域财力大幅下滑；区域信用风险加大。
证券研究报告：如何理解省管县？
对外发布时间：2022年6月26日
报告发布机构：中泰证券研究所
参与人员信息：
周岳 | SAC编号：S0740520100003 | 邮箱：zhouyue@r.qlzq.com.cn
周冰倩（研究助理）
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