核心观点：
6月9日，美国众议院两党小组提出1.25万亿美元基建计划提案，将于未来8年内支出，低于此前白宫提出的2.3万亿美元、1.7万亿美元基建计划。该计划将交通基础设施投资提高至近1万亿美元规模，减少能源、水、电信和退伍军人住房投资，并删去住房改造、学校建设、护理服务、振兴制造业计划，整体更加符合共和党的倾向，旨在推进两党尽快达成一致。但在资金来源方面，众议院两党小组并未提出具体说明，方案的实践性有待考察。
我们目前认为，由于传统的交通设施建设符合两党的共同诉求，在不加税的情况下，两党率先在传统的地面交通设施投资达成协议的概率较大。而家庭服务、住房医院学校建设等领域，或将借助财政预算程序，配合加税计划进一步推行。
基建计划持续缩水，1.25万亿美元计划能否顺利落地？6月8日，拜登和参议院共和党人谈判破裂。第二天，由共和党人和民主党人共同组成的美国众议院两党小组，提出将于未来8年内支出的1.2万亿美元基建计划提案，较此前白宫提出的1.7万亿美元基建计划再度缩水，此举旨在推进两党尽快达成一致。
1.25万亿美元基建计划包括四部分： 1）加大交通基础设施建设，投资规模接近1万亿美元，明显高于拜登2.3万亿美元基建计划中提出的6210亿美元，以及参议院9280亿美元基建计划中提出的7690亿美元。该计划主要加大了道路、铁路、机场等传统交通设施建设，但减少电动汽车等新型基础设施建设；2）削减水、宽带、电力和绿色能源的支出规模，仅有1900亿美元，较此前白宫提出的1.7万亿美元基建计划中的减少860亿美元；3）住房投资、学校医院升级改造方面，仅保留退伍军人住房投资项目，支出规模缩减至100亿美元；4）为货运、自然环境等基础设施建设划拨900亿美元，较前期计划增加400亿美元。
拜登基建计划举步维艰，谈判僵局如何化解？3月31日，拜登首次推出2.3万亿美元基建计划，试图通过加税方式覆盖基建投资支出，并缓解财政赤字问题。而共和党并不赞同拜登加税计划，同时否定2.3万亿美元基建计划中涉及的绿色基建、家庭护理、制造业投资等，认为应当聚焦于传统且核心的交通设施投资。2个月内，两党就基建计划僵持不下，反复提出替代方案。拜登也一度让步，缩小基建计划规模，力求两党尽快达成一致。自3月31日以来，民主党共推出4个版本的基建计划。
两党谈判僵局的症结何在？一是，基建计划的资金来源，是否借助加税手段。6月4日，拜登提出放弃上调企业税税率，用15%最低企业税率，但仍然拒绝共和党提出的向消费者收取费用或使用COVID-19 援助资金。二是，基建计划的资金投向，是否聚焦于传统交通基础设施投资。白宫希望扩大基建计划的支出范围，如加强家庭医疗保健，推行绿色基建，解决气候变化、住房、医疗保健和儿童贫困问题。而共和党致力于优先推行传统的交通基础设施建设，如道路、桥梁、高速公路、水路、港口、机场、宽带等。
基建计划闯关的两种路径：一是，两党达成一致，率先通过国会立法。拜登希望在今年7月通过国会推动基建计划的经济立法；二是，“年度财政预算”闯关， “预算和解程序”断后。如若10月1日前参众两院尚未就财政预算法案达成一致，预计将调用2022财年“预算和解程序”加快推进。
01
基建计划持续缩水，1.25万亿美元计划能否顺利落地？
6月9日，美国众议院两党小组提出1.25万亿美元基建计划，将于未来8年内实施，低于此前白宫提出的2.3万亿美元、1.7万亿美元基建计划，此举旨在推进两党尽快达成一致。该两党小组由58名成员组成，由共和党人和民主党人平均分配。1.25万亿美元基建计划提案的提出，发生在拜登和参议院共和党人谈判破裂后的第二天，再次缩水的基建计划表达了两党希望尽快达成一致的想法。
该计划着重加大交通基础设施投资，减少能源、水、电信和退伍军人住房投资，并删去住房改造、学校建设、护理服务、振兴制造业计划，更加符合共和党的倾向。但在资金来源方面，众议院两党小组并未提出具体说明，方案的实践性有待考察。鉴于两党目前对于加税计划的分歧仍在，即使在支出领域达成一致，最终实现统一依旧困难重重。
具体资金投向如下：
1）加大交通基础设施建设，投资规模接近1万亿美元，远高于参议院和白宫此前提出的计划。具体而言，1.25万亿美元基建计划将在未来8年内为交通基础设施划拨9590亿美元，明显高于拜登2.3万亿美元基建计划中提出的6210亿美元，以及参议院9280亿美元基建计划中提出的7690亿美元。该计划主要加大了道路、铁路、机场等传统交通设施建设，减少电动汽车等新型基础设施建设。具体而言，计划用于高速公路、道路和安全（5180亿美元）、桥梁（640亿美元）、交通系统（1550亿美元）、电动汽车（250亿美元）、铁路（1200亿美元）、机场（410亿美元）、航道港口（260亿美元）。
2）削减水、宽带、电力和绿色能源的支出规模，仅有1900亿美元，较此前白宫提出的1.7万亿美元基建计划减少860亿美元。其中宽带（450亿美元）、电网和其他绿色能源（250亿美元）、蓄水及饮用水（740亿美元）。
3）在住房投资、学校医院升级改造方面，该计划仅保留退伍军人住房投资项目，对应规模也出现缩减，仅计划支出100亿美元。
4）为货运、自然环境等基础设施建设计划拨款900亿美元，较前期计划增加400亿美元。
02
拜登基建计划举步维艰，谈判僵局如何化解？
3月31日，拜登总统首次推出2.3万亿美元基建计划，试图通过加税方式覆盖基建投资支出，并缓解财政赤字问题。而共和党并不赞同拜登加税计划，同时否定2.3万亿美元基建计划中涉及的绿色基建、家庭护理、制造业投资等，认为应当聚焦于传统且核心的交通设施投资。
2个月内，两党就基建计划僵持不下，反复提出替代方案。拜登总统也一度让步，缩小基建计划规模，力求两党尽快达成一致。自3月31日以来，民主党共推出4个版本的基建计划，对此我们梳理了两党就基建计划反复博弈的时间线，便于更好观察谈判僵局的破解之路。
版本一：
3月31日，拜登总统首次推出2.3万亿美元基建计划，希望国会于今年夏天批准，但遭遇共和党方面巨大阻力。该计划致力于升级美国的基础设施，振兴制造业，对基础研究和科学进行投资，支撑供应链，为美国人提供良好的工作机会。该基建计划共分为五个部分，预计在未来8年内投放。具体而言，重建美国交通基础设施（6710亿美元）；改善水、电力和高速宽带（3110亿美元）；加强住房投资、学校医院升级改造（3780亿美元）；振兴制造业（5800亿美元）；提供更好的护理服务（4000亿美元），。拜登总统同时提出了一项“美国税收计划”，通过将公司税率上调至28％，将对美国公司的最低税率提高到21％等方式，覆盖基建计划的总投入。
4月22日，参议院共和党人发布一项5680亿美元的基建计划方案，以取代拜登总统的2.3万亿美元计划。该计划主要包括在未来五年内加大对道路、交通系统和宽带互联网方面的支出。其中，2990 亿美元将用于道路和桥梁，高于拜登政府提出的 1150 亿美元，同时将610 亿美元用于公共交通系统，200 亿美元用于铁路，650 亿美元用于宽带。此外，共和党提案呼吁对电动汽车收取用户费用并重新利用现有的联邦支出，同时反对拜登总统对公司增税的提议。
版本二：
5月21日，白宫方面提议将基建计划总金额降至1.7万亿美元，作为向共和党的让步，但两党仍未达成一致。白宫在方案中降低了其在高速公路和宽带方面的支出，并将用于研究和开发、小企业和供应链改进的资金移出该一揽子计划，转移至其他立法方案。但在筹资来源方面，白宫并未作出让步，坚持提高企业税收，并且拒绝了共和党通过使用费，或增加汽油税等方式提供资金的提议。
5月27日，共和党参议员正式提出了9280亿美元的基建方案，与民主党提出的资金用途差异较大。共和党方案中，几乎都集中于交通、供水系统和宽带等领域，包括将5060亿美元用于道路、桥梁和主要项目、980亿美元用于公共交通系统、720亿美元用于水利基础设施，但不包括拜登政府的优先事项，例如 4000 亿美元用于家庭医疗保健、1000 亿美元用于电动汽车消费者回扣或用于升级住房和学校的支出。同时，共和党人重申反对提高公司税、对富人群体征税来支付基建投资。共和党人再次拒绝了拜登提高公司税的呼吁，计划采用国会已经分配的资金或交通用户费来支付基础设施成本。
版本三：
5月28日，拜登总统正式向国会提出《2022财年美国财政预算法案》，囊括此前提出的基建计划，与白宫在3月31日提出的计划规模基本一致。但预算法案中将支出分摊至未来10年，整体支出节奏呈“倒V型”走势，初始年份安排不及市场预期。同时，拜登计划通过一项针对美国制造业的税收计划，以覆盖76%的就业计划支出。一方面，取消化石燃料税收优惠。另一方面，将公司税率由21%提高到28%，呼吁全球最低税率等。
版本四：
6月9日，美国众议院两党小组提出将于未来8年内支出的1.25万亿美元基建计划提案。该计划着重加大交通基础设施投资，减少能源、水、电信和退伍军人住房投资，并删去住房改造、学校建设、护理服务、振兴制造业计划，更加符合共和党的倾向。但在资金来源方面，众议院两党小组并未提出具体说明。
03
拜登基建计划如何顺利闯关？
3.1 两党谈判僵局的症结何在？
一是，基建计划的资金来源，是否借助加税手段。6月4日，拜登提出放弃上调企业税税率，用15%最低企业税率，换取共和党支持基建计划，但仍然拒绝共和党参议员提出的向消费者收取费用，或采用未使用COVID-19 援助资金为基建计划提供资金。而共和党人重申反对拜登加税方案，会伤害中产阶级，并且影响就业机会。
二是，基建计划的资金投向，是否聚焦于传统交通基础设施投资。白宫希望扩大基建计划的支出范围，包括人力基础设施领域，如加强家庭医疗保健，推行绿色基建，解决气候变化、住房、医疗保健和儿童贫困问题。而共和党致力于优先推行传统的交通基础设施建设，为道路、桥梁、高速公路、水路、港口、机场和农村宽带等项目提供资金。共和党人认为可以支持一项有助于减少交通对环境影响的高速公路法案，但并不赞同掺杂绿色基建的部分。
3.2 基建计划闯关的两种路径
一是，两党达成一致，率先通过国会立法。
6月8日，拜登和共和党代表谈判破裂后，众议院两党小组快速推出一项更符合共和党倾向的基建计划，力求两党快速达成一致。拜登希望在今年7月份通过国会推动基建计划的经济立法。但最终能否实现，关键在于基建计划资金来源如何获得，而这也决定了支出项目究竟该如何分配。
二是，“年度财政预算”闯关， “预算和解程序”断后。
拜登将美国加税计划、《美国就业计划》、《美国家庭计划》共同纳入2022财年财政预算法案，其目的就在于借助财政预算流程共同推进一揽子计划。如若10月1日前参众两院尚未达成一致，预计将调用2022财年“预算和解程序”加快推进。
我们目前认为，由于传统的交通设施建设符合两党的共同诉求，在不加税的情况下，两党率先在传统的地面交通设施投资达成协议的概率较大。而家庭服务、住房医院学校建设等领域，或将借助财政预算程序，配合加税计划进一步推行。
近期两党开始单独推进交通基建法案，由于今年9月上一轮交通基建授权法案面临到期问题，新一轮交通基建法案亟需推出，但目前两党尚未达成一致。5月24日，美国参议院两党就地面交通基建达成一致，增加对美国高速公路、道路和桥梁等拨款，计划在未来五年内将地面交通方面拨款提高34%至约3000亿美元。6月1日，众议院交通和基础设施委员会在没有共和党支持的情况下制定一项为期五年、价值 5470 亿美元的高速公路法案，并重点关注环境问题。6月9日，众议院小组开始讨论这一法案。
本报告摘自：2021年6月10日已经发布的研究报告《基建计划再度缩水，拜登如何顺利闯关？——全球朱格拉周期开启第十三篇》
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刘星辰
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